Consiglio di Stato: cos’è, cosa fa e come funzionano i ricorsi

• Il Consiglio di Stato è il giudice d’appello della giustizia amministrativa e, allo stesso tempo, l’organo di consulenza giuridica del Governo.
• Si può adire con l’appello contro le sentenze del TAR oppure, in alternativa, con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
• Si distingue dalla Corte dei conti, che si occupa di responsabilità erariale e controllo della spesa pubblica, non di atti della Pubblica Amministrazione.

Il Consiglio di Stato entra in scena ogni volta che perdi una causa davanti al TAR e vuoi impugnare la sentenza, oppure quando un ministero deve varare un regolamento e chiede un parere tecnico prima di firmarlo. Sono due facce dello stesso organo: da una parte il giudice, dall’altra il consulente della Pubblica Amministrazione.

In questa guida ti spieghiamo come funziona per orientarti se hai un contenzioso con un ente pubblico, un Comune o una Regione. Vediamo insieme qual è la sua storia, la composizione e quali sono le regole per presentare ricorso.

Cos’è il Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato è un organo di rilevanza costituzionale con una doppia natura: consultiva e giurisdizionale. La sua base normativa è l’articolo 100 della Costituzione, che lo definisce organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione.

L’articolo 103 della Costituzione gli attribuisce invece la giurisdizione per la tutela degli interessi legittimi nei confronti della Pubblica Amministrazione e, in materie specifiche indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.

L’istituzione ha radici antiche. Nasce nel 1831 nel Regno di Sardegna, con Carlo Alberto, come organo puramente consultivo. Acquisisce funzioni giurisdizionali con decreti reali del 1859 e poi con la legge 5992 del 1889, che istituisce la quarta sezione dedicata alla giustizia amministrativa.

La struttura attuale si consolida con il Testo Unico del 1924 (regio decreto 1054/1924) e trova conferma definitiva nella Costituzione repubblicana del 1948. Oggi il Consiglio di Stato non è più giudice unico in materia amministrativa: dal 1971, con l’istituzione dei TAR, opera come giudice di secondo grado, quasi una Corte d’appello per le sentenze dei Tribunali amministrativi regionali.

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Quali sono le funzioni del Consiglio di Stato?

Le competenze si dividono in due macroaree, esercitate da sezioni diverse:

1. la funzione giurisdizionale;
2. la funzione consultiva.

In termini giurisdizionali, il Consiglio di Stato decide gli appelli contro le sentenze dei TAR. Il giudizio si svolge davanti a un collegio di cinque magistrati: un presidente di sezione e quattro consiglieri. Contro le sue sentenze non è ammesso il ricorso in Cassazione, salvo che per motivi di giurisdizione (articolo 111, ultimo comma, della Costituzione).

Il Consiglio di Stato pronuncia anche il giudizio di ottemperanza: serve a costringere una Pubblica Amministrazione a eseguire quanto stabilito da una sentenza passata in giudicato, quando l’ente resta inerte o applica la decisione in modo parziale.

Come organo consulente del Governo, il Consiglio di Stato esprime pareri su schemi di atti normativi (regolamenti, decreti) quando la legge lo richiede o quando l’amministrazione lo chiede spontaneamente. Esprime inoltre il parere obbligatorio nell’ambito del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, di cui parliamo a breve.

Come è composto il Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato, che ha sede a Roma, presso Palazzo Spada, è formato dal Presidente, dai Presidenti di sezione e dai Consiglieri di Stato, tutti nominati con decreto del Presidente della Repubblica. L’accesso avviene per concorso pubblico, per una parte dei posti, e per nomina governativa o per merito, per la restante parte, secondo le regole della legge 186/1982.

L’organo si articola in sette sezioni in totale, numerate dalla prima alla settima. La prima sezione svolge funzione consultiva, insieme alla sezione dedicata agli schemi di atti normativi. Le restanti sei sezioni – dalla seconda alla settima – svolgono funzione giurisdizionale: sono quelle che giudicano gli appelli contro le sentenze del TAR. La ripartizione delle materie tra le sezioni viene fissata ogni anno con decreto del Presidente del Consiglio di Stato.

Per le questioni più delicate o quando ci sono orientamenti contrastanti tra le sezioni, interviene l’Adunanza plenaria, composta dal Presidente del Consiglio di Stato e da dodici magistrati assegnati alle sezioni giurisdizionali (articolo 6 del Codice del processo amministrativo). Le sue decisioni orientano l’interpretazione delle norme per tutti i giudici amministrativi, TAR compresi.

Per i pareri di particolare rilievo si riunisce invece l’Adunanza generale, composta da tutti i magistrati in servizio.

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I ricorsi al Consiglio di Stato

Se sei rimasto insoddisfatto da una sentenza del TAR, puoi presentare appello al Consiglio di Stato entro 60 giorni dalla notificazione della sentenza (30 giorni per alcuni riti abbreviati, come quello in materia di appalti pubblici). L’appello va proposto con l’assistenza di un avvocato abilitato al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori.

In alternativa al ricorso al TAR, esiste il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, disciplinato dal D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199. Questo strumento:

• è ammesso solo per gli atti amministrativi definitivi, in materie per le quali sia competente il giudice amministrativo;
• richiede il parere del Consiglio di Stato, che dal 2009 (legge 69/2009) è diventato vincolante per l’amministrazione;
• ha termini più lunghi rispetto al ricorso al TAR: 120 giorni dalla notifica o piena conoscenza dell’atto;
• non ammette la richiesta di sospensione cautelare urgente con le stesse modalità del processo davanti al TAR.

La scelta tra le due strade è alternativa: chi propone ricorso straordinario non può più adire il TAR sullo stesso atto, e viceversa.

Cosa sono le decisioni e i pareri del Consiglio di Stato

Le decisioni (sentenze e ordinanze) nascono dalla funzione giurisdizionale, sono vincolanti per le parti e producono effetti di giudicato. Le decisioni sui ricorsi dei TAR passano quindi in giudicato salvo l’eccezione della Cassazione per soli motivi di giurisdizione.

I pareri, invece, nascono dalla funzione consultiva. Di regola non sono vincolanti per l’amministrazione richiedente, con un’eccezione importante: il parere reso nell’ambito del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, che dopo la riforma del 2009 vincola l’amministrazione, la quale non può discostarsene se non con una motivazione specifica approvata dal Consiglio dei Ministri.

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Consiglio di Stato e Corte dei conti: quali sono le differenze

Consiglio di Stato e Corte dei conti sono entrambi organi di rilevanza costituzionale previsti dagli articoli 100 e 103 della Costituzione, e sono entrambi qualificati come giudici speciali dall’articolo 103. Le loro competenze, però, non si sovrappongono.

Il Consiglio di Stato giudica sugli atti della Pubblica Amministrazione e tutela gli interessi legittimi dei cittadini nei confronti degli enti pubblici, in appello rispetto ai TAR. La Corte dei conti, invece, esercita tre funzioni distinte:

1. controllo sulla gestione finanziaria delle amministrazioni pubbliche e sulla legittimità degli atti di spesa;
2. giurisdizione contabile, con i giudizi di responsabilità per danno erariale a carico di funzionari e amministratori pubblici, e i giudizi di conto;
3. funzione consultiva, in materia pensionistica e contabile.

Di fatto, ti rivolgi al Consiglio di Stato se contesti un provvedimento amministrativo che ti riguarda (una gara pubblica, un diniego edilizio, un provvedimento disciplinare); la Corte dei conti entra in gioco quando è in discussione un danno alle casse pubbliche causato da chi gestisce risorse dello Stato o di un ente pubblico.

Se hai un contenzioso con la Pubblica Amministrazione, la scelta tra ricorso al TAR e ricorso straordinario, così come la valutazione delle possibilità di successo in appello davanti al Consiglio di Stato, richiede una verifica caso per caso. Un avvocato amministrativista può indicarti la strada più adatta alla tua situazione e seguirti nella redazione del ricorso.

Consiglio di Stato – Domande frequenti

Riferimenti normativi

• Costituzione, articoli 100, 103 e 111;
• Codice del processo amministrativo, decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104;
• regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054 (Testo Unico delle leggi sul Consiglio di Stato);
• legge 27 aprile 1982, n. 186 (ordinamento della giurisdizione amministrativa);
• D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (ricorso straordinario al Presidente della Repubblica);
• legge 18 giugno 2009, n. 69 (riforma del ricorso straordinario).

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