Ordinanza di demolizione per opere abusive: cos’è, come funziona e come opporsi

Hai ricevuto un’ordinanza di demolizione dal Comune e non sai da dove cominciare? Oppure hai eseguito dei lavori e temi che possano essere considerati abusivi? Possiamo aiutarti a capire cosa fare, salvo che, dopo avere letto queste righe, ti suggeriamo di rivolgerti a un professionista in materia, come un avvocato.

In questo articolo trovi le risposte alle domande più frequenti sull’ordinanza di demolizione, ovvero:

• cos’è l’ordinanza di demolizione e qual è la sua natura giuridica;
• come funziona il procedimento, dai tempi alle conseguenze se non si agisce;
• a chi deve essere notificata e cosa succede se proprietario e responsabile dell’abuso sono persone diverse;
• se presentare una domanda di sanatoria blocca la demolizione;
• quando e come si può impugnare l’ordinanza davanti al TAR.

Cos’è l’ordinanza di demolizione per opere abusive

L’ordinanza di demolizione è un provvedimento amministrativo con cui il Comune ordina l’abbattimento di un’opera edilizia realizzata in assenza delle autorizzazioni necessarie o in totale difformità da queste. La disciplina principale è contenuta nell’art. 31 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (il cosiddetto Testo Unico dell’Edilizia, abbreviato TUE), che si applica alle opere eseguite senza permesso di costruire, in totale difformità dal permesso ottenuto, o con variazioni essenziali rispetto ad esso.

Norme analoghe si trovano:

• nell’art. 33 TUE, per gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità;
• nell’art. 34 TUE, per le opere in parziale difformità dal titolo abilitativo;
• nell’art. 37 TUE, per gli interventi realizzati in assenza o difformità dalla SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività).

L’ordinanza di demolizione è un atto vincolato. Significa che, una volta accertato l’abuso, il dirigente o il responsabile dell’ufficio tecnico comunale non ha nessuna discrezionalità – deve emettere il provvedimento. Non può valutare l’opportunità politica, la buona fede del proprietario o l’entità dei lavori: se l’abuso c’è, l’ordine di demolizione va emessa. Questo aspetto ha conseguenze dirette anche sul piano del ricorso, come vedremo più avanti.

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Come funziona il procedimento

Il procedimento si articola in fasi precise, tutte scandite da termini che è utile conoscere. Dopo l’accertamento dell’abuso – che può avvenire a seguito di un sopralluogo, di una segnalazione o di un controllo d’ufficio – il Comune emette l’ordinanza di demolizione e la notifica alle persone coinvolte. A quel punto, il destinatario ha 90 giorni per eseguire spontaneamente la demolizione e ripristinare lo stato dei luoghi (art. 31 co. 3 TUE).

Se non si provvede entro questo termine, scatta una conseguenza grave: l’opera abusiva e l’area di sedime su cui insiste vengono acquisite gratuitamente al patrimonio del Comune. Non è una multa: è una perdita della proprietà, senza indennizzo. Il Comune procede poi, di norma, alla demolizione d’ufficio a spese del privato.

C’è un altro aspetto che vale la pena conoscere, e che spesso genera false speranze: l’ordinanza di demolizione non si prescrive. Il semplice trascorrere del tempo – anche molti anni dall’abuso – non la rende inefficace né illegittima. Lo ha chiarito in modo definitivo il Consiglio di Stato, con l’Adunanza Plenaria n. 9 del 2017, stabilendo che il decorso del tempo non può sanare un abuso edilizio, né obbligare il Comune a rinunciare alla demolizione.

A chi va notificata l’ordinanza di demolizione

L’art. 31 co. 2 TUE indica con precisione i destinatari: l’ordinanza va notificata sia al proprietario dell’immobile, sia al responsabile dell’abuso. Queste due figure possono coincidere, ma non sempre è così.

Pensa, per esempio, a chi ha acquistato un immobile senza sapere che era stato eseguito un intervento abusivo dall’ex proprietario, o a chi ha affittato un immobile e l’inquilino ha realizzato lavori non autorizzati. In questi casi il proprietario attuale subisce gli effetti dell’ordinanza – compresa l’eventuale acquisizione al patrimonio comunale – pur non essere stato lui a commettere l’abuso.

Questa circostanza non è priva di tutele: il proprietario incolpevole può agire in via civile nei confronti del responsabile effettivo, ma resta comunque esposto alle conseguenze amministrative. Per questo, quando si acquista un immobile, è sempre prudente verificare la regolarità edilizia e urbanistica prima del rogito.

L’ordinanza va notificata anche ai comproprietari, se l’immobile è in comunione. In caso di notifica inesistente o viziata, il vizio può essere fatto valere in sede di ricorso.

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Il Comune può demolire se ho chiesto la sanatoria?

La sanatoria edilizia, disciplinata dall’art. 36 TUE, è la procedura con cui si chiede al Comune il rilascio postuma del permesso di costruire per un’opera già realizzata. Può essere presentata solo se l’opera era conforme alla normativa urbanistica ed edilizia sia al momento in cui è stata costruita, sia al momento della domanda (la cosiddetta doppia conformità). Non è quindi una scappatoia universale: se l’opera non rispetta le norme vigenti, la sanatoria non può essere concessa.

Se la domanda di sanatoria viene presentata prima che venga emessa l’ordinanza di demolizione, il Comune deve prima decidere sulla domanda, e solo in caso di diniego può procedere con il provvedimento sanzionatorio.

Il discorso cambia se la sanatoria viene chiesta dopo che l’ordinanza è già stata emessa. La giurisprudenza prevalente del Consiglio di Stato chiarisce che la mera presentazione della domanda di sanatoria non sospende automaticamente l’efficacia dell’ordinanza di demolizione già adottata, né obbliga il Comune ad attendere prima di procedere. Alcune sentenze dei TAR regionali hanno adottato orientamenti più favorevoli al privato, ma il principio dominante resta quello della non automatica sospensione.

In pratica, se hai già un’ordinanza in mano e presenti la sanatoria, il rischio che il Comune proceda comunque è reale. La strada più sicura, in questi casi, è affiancare alla domanda di sanatoria anche un ricorso al TAR con istanza cautelare, per ottenere la sospensione giudiziale dell’ordinanza durante il tempo necessario a definire la sanatoria.

Vale la pena ricordare anche che, ai sensi dell’art. 36 TUE, se il Comune non risponde entro 60 giorni dalla presentazione della domanda di sanatoria, questa si intende rigettata per silenzio-rifiuto. Anche il silenzio-rifiuto può essere impugnato davanti al TAR.

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L’ordinanza si può bloccare con un ricorso al TAR?

Sì, l’ordinanza di demolizione è impugnabile davanti al Tribunale Amministrativo Regionale competente per territorio. Il termine per ricorrere è di 60 giorni dalla notifica dell’ordinanza (art. 29 del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 – Codice del processo amministrativo).

Se ritieni che l’ordinanza sia illegittima, puoi chiedere al TAR non solo il suo annullamento ma anche, in via urgente, la sospensione cautelare degli effetti, per evitare che il Comune proceda alla demolizione mentre il giudizio è ancora in corso. La richiesta di sospensiva si presenta con un’istanza ex art. 55 del Codice del processo amministrativo, e il giudice la decide in tempi relativamente rapidi – di solito entro poche settimane.

I motivi su cui si può fondare un ricorso sono diversi. Ci sono, tra gli altri:

• l’errata qualificazione dell’abuso: se il Comune ha sbagliato a inquadrare i lavori come “totale difformità” quando si trattava di “parziale difformità”, il regime sanzionatorio applicabile è diverso e l’ordinanza può essere viziata;
• vizi procedurali: mancato rispetto delle regole sull’accertamento, notifica irregolare o omessa, violazione del contraddittorio;
• il difetto di competenza: l’ordinanza deve essere emessa dal dirigente o dal responsabile dell’ufficio tecnico, non da organi politici;
• l’errata individuazione del responsabile o del proprietario: se l’ordinanza è stata notificata a soggetti che non hanno il titolo giusto, può essere impugnata per questo;
• la carenza di motivazione: sebbene l’atto sia vincolato – e quindi non richieda una motivazione particolarmente approfondita – deve comunque indicare con precisione le opere contestate e la loro qualificazione giuridica.

Quello che non costituisce motivo valido di ricorso è il semplice fatto che l’abuso risalga a molti anni prima: come anticipato, l’Adunanza Plenaria n. 9/2017 ha stabilito che il tempo non gioca a favore del privato in materia di abusi edilizi. Il Comune può sempre agire, e il giudice non può annullare l’ordinanza solo perché tardiva.

Approfondisci leggendo Come fare ricorso al TAR

Quando non conviene il ricorso al TAR

Il ricorso al TAR ha senso quando esistono vizi reali e documentabili. Se l’abuso è incontestabile – i lavori sono stati eseguiti senza titolo e non c’è spazio per una sanatoria – il ricorso rischia di essere solo un modo per guadagnare tempo, con i relativi costi. In queste situazioni, valuta attentamente con un professionista quale sia la strategia più razionale.

Questo articolo ha scopo informativo e non costituisce consulenza legale. Per una valutazione specifica della tua situazione, rivolgiti a un avvocato esperto in diritto amministrativo e urbanistico.

Fonti e riferimenti normativi

• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico dell’Edilizia) – artt. 31, 33, 34, 36, 37
• D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (Codice del processo amministrativo) – artt. 29, 55
• Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 9/2017: l’ordinanza di demolizione non si prescrive per il decorso del tempo
• Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 17/1999 e successiva giurisprudenza consolidata: natura vincolata dell’ordinanza di demolizione

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