Abuso edilizio: quando è reato, cosa si rischia e come (e quando) è possibile “sanarlo”
L'ordinamento conosce diverse modalità per sanare un abuso edilizio, tra cui condono e sanatoria. L'abuso è un reato, quindi, potrebbe essere essenziale ricorrere a uno di questi istituti. Come si ottiene la sanatoria? Quali sono le condizioni? Esaminiamo la figura.
- Gli abusi edilizi possono essere di varia natura, sia per difformità alle norme urbanistiche che per assenza del titolo.
- In casi simili, il legislatore ha previsto sia sanzioni amministrative, come la demolizione, sia sanzioni pecuniarie e penali.
- L’ordinamento prevede due istituti per sanare l’abuso edilizio: il condono edilizio e la sanatoria.
Hai comprato casa e hai scoperto, durante una ristrutturazione o una compravendita, che esistono difformità rispetto al progetto originale? O hai ereditato un immobile in cui il precedente proprietario – magari già deceduto – aveva realizzato opere senza i dovuti permessi? Non sei solo. Il fenomeno degli abusi edilizi in Italia è diffusissimo, e spesso chi si trova ad affrontarne le conseguenze non è nemmeno l’autore dell’irregolarità.
In questa guida trovi tutto quello che devi sapere sull’abuso edilizio: dalla definizione alle sanzioni penali e amministrative, dalla prescrizione alla sanatoria, fino agli abusi non sanabili e alle novità introdotte dal Decreto Salva Casa (D.L. n. 69/2024, convertito con L. n. 105/2024).
Che cosa si intende per abuso edilizio?
L’abuso edilizio si verifica quando una costruzione è realizzata senza il titolo abilitativo necessario oppure in difformità rispetto a quello ottenuto. È un concetto ampio, che comprende situazioni molto diverse tra loro, da una piccola veranda non autorizzata fino alla costruzione di un intero piano in più.
Il Testo unico sull’edilizia (D.P.R. n. 380/2001) individua le principali forme di abuso:
- interventi senza titolo abilitativo necessario: in questo caso la costruzione è realizzata in assenza di titolo, o quando il titolo è stato annullato;
- interventi in totale difformità dal titolo abilitativo: quando le caratteristiche della costruzione divergono da quelle rappresentate nell’atto autorizzativo;
- interventi in parziale difformità dal titolo: quando vi è una parziale difformità rispetto a quanto autorizzato dal titolo edilizio;
- interventi con variazioni essenziali: interventi effettuati senza rispettare i criteri previsti dalla legge;
- cambiamento destinazione d’uso dell’immobile;
- aumento considerevole di cubatura;
- modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi o localizzazione dell’edificio;
- violazione delle norme antisismiche.
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L’abuso edilizio è reato?
Non sempre, e la distinzione è importante. L’abuso edilizio è sempre un illecito amministrativo: chiunque realizzi un’opera senza titolo o in difformità da esso va incontro a conseguenze sul piano amministrativo, indipendentemente da chi fosse il responsabile e da quando sia avvenuto l’abuso. Le sanzioni amministrative comprendono l’ordine di demolizione, il ripristino dello stato dei luoghi e sanzioni pecuniarie.
Può anche costituire reato penale, ma solo nei casi espressamente previsti dall’art. 44 del D.P.R. n. 380/2001, e solo in capo a chi ha materialmente realizzato o commissionato l’abuso. Non tutte le irregolarità edilizie integrano una fattispecie penale: le infrazioni minori restano sul piano amministrativo.
La norma distingue tre ipotesi:
- lett. a) costruzione in violazione delle norme urbanistiche: ammenda fino a 10.329 €;
- lett. b) costruzione in assenza di permesso di costruire o in totale difformità: arresto fino a 2 anni e ammenda fino a 51.645 €;
- lett. c) lottizzazione abusiva: arresto fino a 2 anni e ammenda fino a 51.645 €.
La responsabilità penale è strettamente personale: risponde chi ha commesso l’abuso, non chi acquista o eredita l’immobile in seguito. Le conseguenze amministrative, invece, ricadono sull’attuale proprietario, come approfondiremo nel paragrafo dedicato al precedente proprietario deceduto.
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L’abuso edilizio va in prescrizione?
Questa è una delle domande più frequenti, e la risposta richiede una distinzione tra il piano penale e il piano amministrativo, perché le regole sono molto diverse.
Sul piano penale, il reato di abuso edilizio si prescrive secondo le regole generali del Codice penale. I tempi variano in base alla pena massima edittale:
- per le ipotesi meno gravi (art. 44, lett. a): la prescrizione matura generalmente in 6 anni;
- per le ipotesi più gravi (art. 44, lett. b e c): i termini possono estendersi in presenza di atti interruttivi del procedimento.
Trascorso il termine, nessun procedimento penale può essere avviato per quell’abuso.
Sul piano amministrativo, invece, la situazione è radicalmente diversa. L’ordine di demolizione non si prescrive mai. La Corte Costituzionale ha chiarito questo principio con la sentenza n. 140/2018: l’abuso edilizio è un illecito permanente, e l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi non decade con il passare del tempo – nemmeno dopo 20, 30 o 50 anni.
Questo significa che un Comune può emettere un ordine di demolizione anche per un abuso risalente a decenni fa, indipendentemente da chi fosse il proprietario al momento della costruzione.
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Abuso edilizio del precedente proprietario, anche deceduto
È una delle situazioni più delicate. Compri casa, fai una perizia o avvii lavori di ristrutturazione, e saltano fuori difformità che risalgono a prima del tuo acquisto. Oppure erediti un immobile in cui il precedente proprietario – già deceduto – aveva costruito senza i permessi necessari.
Come anticipato, la responsabilità penale non si trasmette: se l’abuso è stato commesso dal precedente proprietario, anche se è deceduto, non puoi essere perseguito penalmente per quel reato. Il decesso estingue la responsabilità penale personale.
Le conseguenze amministrative, però, ricadono su chi è proprietario al momento in cui il Comune accerta l’irregolarità. Concretamente:
- il Comune può emettere un ordine di demolizione nei tuoi confronti, anche se non sapevi dell’abuso al momento dell’acquisto;
- puoi essere tenuto a ripristinare lo stato dei luoghi a tue spese;
- se non ottemperi entro i termini, il Comune può procedere d’ufficio addebitandoti i costi dell’intervento.
Se hai acquistato l’immobile senza essere a conoscenza dell’abuso, puoi valutare un’azione di responsabilità nei confronti di chi te lo ha venduto tacendo l’irregolarità, ai sensi dell’art. 1490 del Codice civile (garanzia per vizi). Una verifica urbanistica accurata prima di qualsiasi acquisto rimane lo strumento più efficace per evitare queste situazioni.
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Come si sana un abuso edilizio?
L’abuso edilizio può essere sanato mediante:
- condono edilizio: tale istituto trova applicazione sia in caso di costruzione in assenza di titolo, sia quando la costruzione non poteva essere realizzata secondo la normativa vigente. Il condono può essere esercitato solo durante espresse finestre temporali, quando sia introdotta una legge speciale che regoli la facoltà di esercizio;
- sanatoria edilizia: consente di regolarizzare un intervento edilizio, il quale poteva essere realizzato, ma per il quale non si possiede il titolo abilitativo. A differenza del condono, la sanatoria non presuppone l’introduzione di una legge speciale che renda possibile il ricorso all’istituto.
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Quali sono le tipologie di sanatoria?
L’ordinamento conosce diverse tipologie di sanatoria:
- sanatoria per opere edilizie minori, la quale ha ad oggetto le opere di manutenzione ordinaria e straordinaria. Per esempio, possono rientrare in questa categoria la sostituzione di infissi, le recinzioni e le altre opere di ristrutturazione degli esterni;
- sanatoria per opere edilizie maggiori: con ciò si fa riferimento alle attività di ristrutturazione e ampliamento. Sono tali l’attività di costruzione di vani e l’aggiunta di piani, che comportano un aumento di volumetria o la modifica della destinazione d’uso dell’immobile;
- sanatoria per lottizzazione abusiva, che, come abbiamo evidenziato nei precedenti paragrafi, è un reato avente ad oggetto la divisione dei terreni in lotti e la realizzazione di infrastrutture senza autorizzazione.
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Sanatoria: chi può richiederla
La sanatoria dell’abuso edilizio deve essere effettuata presso il Comune dal proprietario attuale dell’immobile. Dunque, non è posta in essere dal responsabile dell’abuso, colui che ha realizzato la difformità.
Il proprietario dovrà presentare domanda prima che venga applicata la sanzione da parte dell’ente locale. Ne consegue che la mancata sanzione amministrativa sia condizione indispensabile all’esercizio della sanatoria.
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Come funziona la sanatoria?
La sanatoria comporta una trasformazione dell’illecito in sanzione pecuniaria. Il proprietario chiede al Comune che l’abuso edilizio sia trasformato in una sanzione pecuniaria. Egli deve però dimostrare che l’abuso sia sanabile in sanatoria.
Inoltre, il proprietario deve anche avere acquisito la c.d. doppia conformità, di cui tratteremo nel successivo paragrafo. In sintesi, sanatoria è una sorta di concessione a posteriori.
L’istanza di sanatoria deve contenere:
- la documentazione tecnica: è fondamentale indicare i documenti tecnici necessari relativi all’immobile abusivo. Tali documenti sono: planimetrie, prospetti e relazioni descrittive. I predetti atti consentono al Comune di valutare la natura dell’intervento realizzato;
- la dichiarazione di conformità degli impianti: non è sempre richiesta tale dichiarazione. Alcuni enti locali, però, potrebbero avere la necessità di ottenere anche tale dichiarazione. Questa attesta la conformità degli impianti, dimostrando che essi soddisfano le norme di sicurezza e regolamentari. Si tratta di un requisito che varia a livello locale;
- il pagamento del contributo di sanatoria: come diremo nei paragrafi successivi, la sanatoria presuppone il pagamento di una sanzione amministrativa. Il calcolo dell’importo può variare in base alla tipologia specifica della costruzione abusiva e dalle tariffe predisposte dall’ente locale, cioè il Comune o, talvolta, la Regione.
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Doppia conformità: come funziona?
Il principio della doppia conformità – previsto dall’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 – stabilisce che l’opera deve essere conforme alle norme urbanistiche vigenti:
- al momento in cui è stato commesso l’abuso;
- al momento in cui si presenta la domanda di sanatoria.
Se l’immobile non rispetta entrambe le condizioni, il Comune è obbligato a ordinare la demolizione.
Il Decreto Salva Casa (D.L. n. 69/2024, convertito con L. n. 105/2024) ha introdotto novità rilevanti proprio su questo punto: in determinati casi, è sufficiente la conformità alle norme urbanistiche al momento della domanda, superando parzialmente il requisito della conformità retrospettiva. Si tratta di una modifica che può aprire la strada alla sanatoria per situazioni che prima non erano regolarizzabili
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Come chiedere la sanatoria?
Il proprietario dell’immobile, che intende sanare l’abuso, deve presentare domanda all’ufficio comunale competente entro 90 giorni dall’accertamento dell’illecito. Il termine di 90 giorni è quello previsto per l’irrogazione della sanzione amministrativa.
È preferibile che l’istanza sia redatta da un tecnico competente, come un architetto o un geometra. Il Comune ha un termine di 60 giorni per pronunciarsi sull’istanza di sanatoria, per respingerla o accettarla.
Cosa succede se il Comune non delibera con provvedimento sull’istanza? In tal caso, come è stato molteplici volte evidenziato dalla giurisprudenza, anche recente, della Corte Costituzionale, il silenzio dell’amministrazione equivale a diniego. L’istanza si intende rigettata, ove non sia emanato un provvedimento espresso.
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Quanto costa la sanatoria?
La sanzione amministrativa in sanatoria è equivalente a:
- 333 € – comunicazione dei lavori in corso di realizzazione con una Cila tardiva;
- 333 € – comunicazione dei lavori in corso di realizzazione con una Scia tardiva;
- 1.000 €– deposito della CILA a lavori ultimati;
- 1.000 €– deposito della SCIA a lavori ultimati.
Le sanzioni amministrative predette si applicano ove non vi sia:
- presenza di frazionamenti;
- aumento di cubatura;
- modificazione della destinazione d’uso.
In queste diverse ipotesi, il proprietario è tenuto a versare il doppio del Contributo di costruzione, che sarebbe dovuto essere versato in caso di comunicazione precedente ai lavori. Alle spese citate, si aggiungono quelle per retribuire il professionista coinvolto nella procedura.
Per incentivare la regolarizzazione degli immobili, altrimenti poco allettante a fronte dei costi citati, il legislatore ha anche previsto la possibilità di accedere a detrazioni e sconti fiscali, preclusi in caso di irregolarità dell’immobile.
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Quali abusi edilizi non sono sanabili?
Non tutti gli abusi possono essere regolarizzati. Esistono casi in cui la sanatoria non è ammessa:
- opere realizzate in zone soggette a vincolo paesaggistico, ambientale o idrogeologico senza i necessari nulla osta (salvo le semplificazioni introdotte dal Decreto Salva Casa per alcune categorie di interventi);
- costruzioni in zone sismiche che violano le norme tecniche antisismiche;
- opere in aree protette o demaniali;
- interventi che non soddisfano il requisito della doppia conformità e che non rientrano nelle semplificazioni del Decreto Salva Casa;
- abusi che compromettono la sicurezza statica dell’edificio.
In questi casi, l’unica strada percorribile è la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi.
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Abuso edilizio – Domande frequenti
L’abuso edilizio è la realizzazione di un’opera edilizia in assenza del titolo abilitativo necessario oppure in difformità rispetto al titolo ottenuto. Può riguardare sia l’intera costruzione sia singole parti di essa.
L’abuso edilizio si sana mediante condono edilizio o sanatoria.
Il condono edilizio serve a sanare abusi consistenti nella costruzione di un immobile o un’opera, che non poteva essere costruita. La sanatoria consiste nella costruzione di un’opera, che poteva essere costruita, in assenza di titolo abilitativo o in difformità da esso.
La sanatoria può essere richiesta dal proprietario attuale, anche ove non sia autore dell’abuso, al Comune del luogo dove si trova l’immobile o l’opera.
La sanatoria può essere richiesta prima che sia irrogata la sanzione amministrativa, entro 90 giorni dall’accertamento dell’illecito. Il Comune delibera sull’istanza entro i successivi 60 giorni.
Sul piano penale, il reato si prescrive secondo le regole del Codice penale, generalmente in 6 anni. Sul piano amministrativo, invece, l’obbligo di demolizione non si prescrive mai: vale anche dopo 20, 30 o 50 anni dall’abuso.
La vendita è tecnicamente possibile, ma l’abuso deve essere dichiarato nell’atto notarile. L’acquirente subentra nelle responsabilità amministrative, inclusa la possibilità di ricevere un ordine di demolizione. In pratica, la presenza di un abuso rende la vendita molto più difficile e può abbassare significativamente il valore dell’immobile.
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