Stato di emergenza: cos’è e perché si dichiara

• Le disposizioni concernenti lo stato di emergenza e il potere di ordinanza a esso collegato sono contenute, in Italia, nella legge 24 febbraio 1992 n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), da ultimo modificata dal D.L. n. 59/2012 (Disposizioni urgenti per il riordino della protezione civile), all’articolo 5.
• La modifica all’art.5 ha previsto importanti novità relative alla dichiarazione e alla durata dello stato di emergenza. 
• Questo ultimo deve essere deliberato dal Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o, se delegati, da un Ministro con portafoglio o dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri.

Lo stato di emergenza è una situazione di tipo eccezionale che si verifica all’interno di uno Stato. Dalla stessa deriva l’emanazione di alcune norme o restrizione particolari che vengono ideate per fronteggiare la condizione emergenziale. 

Si tratta di un istituto già esistente nel diritto romano, in cui si utilizzava la parola Justitium, ovvero lo stato di eccezione, dal quale derivava la sospensione delle garanzie repubblicane. Rappresenta un atto di tipo amministrativo, con il quale il Governo può adottare più velocemente delle ordinanza in deroga alle leggi in vigore.

Nel diritto costituzionale moderno lo stato di emergenza è spesso caratterizzato dalla presenza di norme già all’interno delle Costituzioni, attraverso le quali sono previste le modalità di sospensione delle garanzie di libertà in una situazione di emergenza, con procedure e modalità che saranno limitate nel tempo. 

Uno stato di emergenza che è stato vissuto a livello globale, quindi in tutto il mondo, è quello legato alla diffusione del coronavirus (in Italia, è terminato il 31 marzo 2022), durante il quale i vari Stati hanno applicato delle restrizioni specifiche, aventi durata e modalità di applicazione differenti. Il Governo italiano ha dichiarato uno stato di emergenza migranti l’11 aprile 2023.

Analizziamo di seguito le disposizioni italiane sullo stato di emergenza, in particolare quali sono state le modifiche all’art. 5, comma, 1 della legge n. 225/1992. 

Stato di emergenza e Costituzione

Alcuni principi relativi allo stato di emergenza in Italia sono già presenti nella Costituzione della Repubblica, in particolare all’art. 120.

Viene infatti previsto che il Governo abbia il diritto di esercitare poteri sostitutivi degli enti locali in presenza di situazioni:

• endogene, in cui è necessario tutelare l’unità giuridica o economica, nonché i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
• esogene, ovvero relative ai casi di violazione di norme sovranazionali (trattati internazionali o norme comunitarie), e di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica.

La materia è stata poi regolata dalla legge 24 febbraio 1992, n. 225 e dal d.lgs 2 gennaio 2018, n. 1, in base al quale lo stato di emergenza può essere deliberato dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, o dal presidente di una regione o provincia autonoma interessata, fermo restando il controllo di legittimità sul predetto atto.

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Stato di emergenza: requisiti

Ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge n. 225/1992 la delibera con la quale cui viene dichiarato lo stato di emergenza:

• può essere emanata non solo al verificarsi degli eventi calamitosi, ma anche nella loro imminenza;
• dispone in ordine all’esercizio del potere di ordinanza, conferendo al Consiglio dei Ministri una competenza attributiva di tale potere;
• deve indicare l’amministrazione pubblica competente in via ordinaria per il coordinamento degli interventi successivi alla scadenza dello stato di emergenza.

Tale norma non prevede l’individuazione dei potenziali destinatari, fatta salva l’indicazione contenuta nel successivo comma 2, che conferisce potere di ordinanza al Capo del Dipartimento per la protezione civile – salvo che sia diversamente stabilito con la deliberazione dello stato di emergenza. Inoltre, l’ordinanza deve essere oggetto di intesa con le regioni territorialmente interessate. 

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Stato di emergenza: modifiche art. 5

Le novità introdotte all’art. 5 del D.L. 59/2012 hanno portato all’aggiunta del comma 1-bis, il quale rappresenta una novità in più per il sistema di protezione civile. 

Nella pratica, è stata prevista una durata massima dello stato di emergenza, che corrisponde a un periodo di 90 giorni, rinnovabile o prorogabile normalmente una sola volta, di altri 60 giorni, solo dopo aver ottenuto la deliberazione del Consiglio dei Ministri.

La norma è stata rinnovata anche dal comma 2 dell’art. 5, nel quale viene attribuito potere di ordinanza al Capo del Dipartimento della protezione civile – salvo che non sia diversamente stabilito con la delibera dello stato di emergenza.

Anche in questa ipotesi, comunque, il Capo del Dipartimento della protezione civile è il soggetto deputato a curare l’attuazione dello stato di emergenza. Il potere di ordinanza dovrà essere esercitato nei limiti e nel rispetto dei criteri indicati nella dichiarazione dello stato di emergenza. 

Le eventuali ordinanze che vengono emanate in deroga alle norme in vigore dovranno:

• essere motivate;
• contenere l’indicazione delle norme principali che si vogliono derogare;
• essere pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale;
• essere trasmesse ai sindaci interessati per l’ulteriore pubblicazione locale.

Stato di emergenza e contenuto ordinanze

Il D.L. 59/2012 sullo stato di emergenza è intervento anche in merito al contenuto delle ordinanze. Le stesse possono prevedere:

• l’organizzazione e l’effettuazione degli interventi di soccorso e di assistenza ai soggetti colpiti dall’evento;
• la messa in sicurezza degli edifici pubblici e privati e dei beni culturali gravemente danneggiati;
• il ripristino delle infrastrutture e delle reti indispensabili per la continuità delle attività economiche e produttive e per la ripresa delle normali condizioni di vita.

Per poter emanare un ordinanza nel corso di uno stato di emergenza, il Capo del Dipartimento della protezione civile dovrà coordinarsi e avere l’approvazione delle Regioni territorialmente interessate.

Il comma 2-bis del suddetto art. 5, invece, delinea invece il tema di emanazione ed efficacia delle ordinanze, le quali dovranno essere trasmesse, per informazione, al Ministro con portafoglio delegato, ovvero al Presidente del Consiglio dei Ministri. 

Entro i primi 30 giorni dall’evento, inoltre, tali ordinanze – che sono immediatamente efficaci – dovranno essere trasmesse anche al Ministero dell’economia e delle finanze (MEF), che dovrà comunicare gli esiti della verifica al Presidente del Consiglio dei Ministri.

Dopo il 30° giorno dalla dichiarazione dello stato di emergenza, l’emanazione delle ordinanze ha inoltre bisogno del concerto del MEF, in relazione ai profili finanziari.

Le nuove disposizioni prevedono comunque il concerto del MEF soltanto per le ordinanze:

• che sono state emanate dopo i primi venti giorni dall’evento;
• oppure per quelle destinate a regolare il rientro nell’ordinarietà (comma 4- ter dell’ art. 5 della legge n. 225/1992). 

Il concerto con il MEF è però previsto in ogni caso per le ordinanze che prevedono la ripartizione di risorse derivanti dall’attuazione dei meccanismi di finanziamento.

Tipologie di eventi da fronteggiare durante uno stato di emergenza

Sulla base di quanto stabilito dall’art. 2 della L. 225/1992, vengono distinti i vari eventi da fronteggiare durante lo stato di emergenza e gli ambiti di competenza relativi all’intervento della protezione civile. 

Stato di emergenza nel diritto internazionale

Per quanto riguarda lo stato di emergenza a livello internazionale, si può fare riferimento all’articolo 4 della Convenzione Internazionale sui Diritti Civili e Politici delle Nazionali Unite, del 1996. 

In particolare, si possono citare il comma 4.1 e 4.3:

4.1 In caso di pericolo pubblico eccezionale, che minacci l’esistenza della nazione e venga proclamato un atto ufficiale, gli Stati parti del presente Patto possono prendere misure le quali deroghino agli obblighi imposti dal presente Patto, nei limiti in cui la situazione strettamente lo esiga, e purché tali misure non siano incompatibili con gli altri obblighi imposti agli Stati medesimi dal diritto internazionale e non comportino una discriminazione fondata unicamente sulla razza, sul colore, sul sesso, sulla lingua, sulla religione o sull’origine sociale. 

4.3 Ogni Stato parte del presente Patto che si avvalga del diritto di deroga deve informare immediatamente, tramite il Segretario generale delle Nazioni Unite, gli altri Stati parti del presente Patto sia delle disposizioni alle quali ha derogato sia dei motivi che hanno provocato la deroga. Una nuova comunicazione deve essere fatta, per lo stesso tramite, alla data in cui la deroga medesima viene fatta cessare.

Troviamo poi anche l’articolo 15 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 4 novembre 1950, in base al quale uno Stato membro del Consiglio d’Europa e parte della Convenzione può adottate misure di deroga alla garanzia dei diritti di libertà previsti dalla Convenzione “in caso di guerra o di altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione”, ma previa notifica ed a condizione di non violare:

• il diritto alla vita;
• il divieto di tortura o di schiavitù;
• il principio nullum crimen sine lege.

Stato di emergenza migranti

In occasione del Consiglio dei ministri dell’11 aprile 2023, il Governo ha deliberato uno stato di emergenza migranti della durata di 6 mesi, legato all’eccezionale aumento di flussi attraverso le rotte del Mediterraneo. Sono stati stanziati 5 milioni di euro. In questo modo sarà possibile sbloccare fondi e poteri più facilmente, al fine di gestire con maggiore velocità le criticità attuali e future.

I migranti giunti in Italia dall’inizio del 2023 sono ben 31.200, ovvero il 300% in più rispetto allo stesso periodo dello scorso anno. Gli hotspot sparsi sul territorio nazionale risultano al momento pieni. In materia di migranti, l’unico precedente che c’è stato in Italia risale al 2011, ai tempi del Governo Berlusconi, quando era stata prevista l’equa distribuzione dei profughi provenienti dal Nordafrica.

Si è fatto in questo caso riferimento all’art. 7 del Codice della protezione civile, nel quale si legge che «emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo».

Stato di emergenza – Domande frequenti

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