Spoils system: cos’è e come funziona in Italia

• Lo Spoils system è un meccanismo di nomina e revoca dei dirigenti che deroga al principio di separazione tra politica e amministrazione.
• Sono soggetti a tale meccanismo i dirigenti fiduciari che operano in amministrazioni statali, enti pubblici locali e società partecipate.
• Lo spoils system può essere di due tipologie, cioè sia applicato periodicamente, ogniqualvolta vi è una modifica degli organi di governo, sia una tantum con legge.

Il principio generale dell’indipendenza tra organi di governo e di amministrazione talvolta è derogato quando trova applicazione il meccanismo dello spoils system. La sua principale funzione è quella di garantire l’attuazione dell’indirizzo politico con un maggior grado di efficienza.

Questo è stato introdotto nel 1990, ma modificato nel corso degli anni: consente al Governo di nominare e revocare dirigenti apicali legati da rapporto fiduciario.

Nel presente articolo cercheremo di descrivere come l’ordinamento disciplina tale istituto, quali problematiche ha posto e come sono state risolte dalla giurisprudenza. Cercheremo, quindi, di illustrare brevemente in cosa consista lo spoils system e le implicazioni che esso comporta, evidenziando anche i collegamenti con i principi di rango costituzionale.

Spoils System: significato

L’espressione spoils system è stata coniata per la prima volta negli Stati Uniti da W.L. Marcy, il quale era un consigliere del Presidente Andrew Jackson. A tal proposito si rammenta la frase “to the victors belong the spoils” – le spoglie appartengono ai vincitori. Questa si interpreta nel senso che il vincitore delle elezioni può sostituire le strutture amministrative federali. 

Lo Spoils system, quindi, tradotto come sistema delle spoglie o del bottino, è un sistema di sostituzione automatica degli amministratori e organi dirigenziali delle PA nel momento in cui subentra un nuovo Governo. Si connota, quindi, per un rapporto fiduciario tra l’esecutivo e il soggetto chiamato ad attuare l’indirizzo politico del Governo. 

Tale meccanismo deve essere rapportato al principio di separazione tra politica e amministrazione. Questo è stato per la prima volta enunciato dall’art. 51 della legge n. 141 del 1990, con riferimento alle autonomie locali. Poi è stato esteso alle amministrazioni statali con il D.Lgs. n. 29 del 1993. 

Il principio è inteso nel senso che al Ministero spetta solo il potere di indirizzo politico, mentre l’attuazione di tale indirizzo è riservata alla dirigenza che svolge l’attività di gestione amministrativa. Ciò implica anche che in capo a questi è posta una responsabilità per le azioni compiute nell’esercizio della predetta attività di amministrazione.

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In cosa consiste lo Spoils System

Il sistema dello spoils system è stato regolato per la prima volta nell’art. 13 D.Lgs n. 80 del 1998, che disponeva il conferimento degli incarichi apicali entro 90 giorni dal voto di fiducia del Governo, a seguito delle elezioni per il rinnovo o ad eventuali modifiche. 

Sono considerati per esempio incarichi apicali il segretario generale di ministeri, incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente, conferiti con decreto del Presidente della Repubblica

In questa ipotesi, però, il sistema dello spoils non comportava il licenziamento del funzionario coinvolto. Non determinava quindi la cessazione dell’impiego, ma la perdita dell’incarico apicale e la sostituzione con altro dirigente.

Attualmente il meccanismo dello spoils system è definito anche dalla ​Legge n.145 del 15 luglio 2002, la quale afferma che:

le nomine degli organi di vertice e dei componenti dei consigli di amministrazione o degli organi equiparati degli enti pubblici, delle società controllate o partecipate dallo Stato, delle agenzie o di altri organismi comunque denominati, conferite dal Governo o dai Ministri nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura, computata con decorrenza dalla data della prima riunione delle Camere, o nel mese antecedente lo scioglimento anticipato di entrambe le Camere, possono essere confermate, revocate, modificate o rinnovate entro sei mesi dal voto sulla fiducia al Governo. Decorso tale termine gli incarichi per i quali non si sia provveduto si intendono confermati fino alla loro naturale scadenza. Le stesse disposizioni si applicano ai rappresentanti del Governo e dei Ministri in ogni organismo e a qualsiasi livello, nonché ai componenti di comitati, commissioni e organismi ministeriali e interministeriali, nominati dal Governo o dai Ministri.

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Le forme di spoils system

La legge 145 del 2002 prevede due ipotesi di spoils system. La prima riguarda gli incarichi apicali di cui al comma 3 dell’art. 19. Questo meccanismo è quello generale, cioè che opera a regime. Comporta automatica cessazione dell’incarico decorsi novanta giorni dal voto di fiducia del nuovo Governo.

La seconda ipotesi di spoils system, invece, opera una tantum. Questo dispone che gli incarichi dirigenziali di livello generale e gli incarichi di direttore generale degli enti pubblici Statali sarebbero cessati dall’incarico entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge. 

Per gli incarichi di livello non generale era poi previsto che si poteva procedere all’attribuzione di un nuovo incarico entro novanta giorni dall’entrata in vigore della normativa. Decorso il termine senza rinnovo, veniva confermato l’incarico precedente.

In seguito, il meccanismo è stato ulteriormente ampliato con la legge n. 262 del 2006, che ha esteso la disciplina. Infatti, è stato previsto che tale sistema potesse trovare applicazione pure ai direttori delle Agenzie – anche fiscali.

Come funziona lo spoil system nel diritto amministrativo

Il meccanismo dello spoils system prevede che il vincitore delle elezioni possa nominare un numero specifico di funzionari e dirigenti dell’amministrazione pubblica. In tal modo, si pone nei punti chiave dei soggetti che hanno un rapporto fiduciario con l’apparato governativo. Gli incarichi così attribuiti hanno la stessa durata dell’organo politico che li ha nominati.

Tale principio dello spoils system, come evidenziato nei precedenti paragrafi, pone problemi di compatibilità con il principio di separazione tra politica e amministrazione. I dirigenti, secondo la regola generale, devono essere sottratti a possibili condizionamenti degli organi politici.

In questo caso, tale principio subisce una palese deroga, soprattutto nel caso di spoils system una tantum. Infatti, vi è il rischio che il Governo ricorra in maniera arbitraria a tale strumento per rimuovere i dirigenti non graditi, sottraendo la scelta al controllo giurisdizionale. 

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La questione è stata più volte sottoposto alla Corte Costituzionale. In un primo momento, la Corte ha ritenuto che il meccanismo non violasse i principi costituzionali di buon andamento dell’amministrazione, imparzialità ed efficienza dell’intervento pubblico, perché il meccanismo era adottato solo per gli organi apicali. La natura fiduciaria del rapporto, invece, era considerata uno strumento che consentiva di rafforzare la coesione tra organo politico e dirigente.

La Corte è poi nuovamente intervenuta con due sentenze – le nn 103 e 104 del 2007. In questa sede la Corte ha stabilito che il sistema delle spoglie contrasta con i principi di imparzialità e di buon andamento e con il principio del giusto procedimento. La cessazione dell’incarico avviene, infatti, senza alcun contraddittorio con l’interessato.

La Corte ha ritenuto senza costituzionale la cessazione automatica dell’incarico solo per gli incarichi super-apicali, quale appunto il segretario generale dei ministri o i titolari di uffici articolati al loro interno in direzioni generali, nonché per l’incarico di segretario comunale in seguito alle elezioni del nuovo sindacato, considerata la stretta contiguità della figura al vertice politico del comune.

Spoil System: enti locali

Sempre in materia di spoil system la giurisprudenza è nuovamente intervenuta sui limiti nell’ambito della disciplina degli enti locali. In particolare, richiamiamo la sentenza della Corte di cassazione, sezione lavoro 5 maggio 2017, n. 11015: questa si occupa dell’applicazione dello spoils system ai dirigenti di enti locali, citati all’art. 110, commi 3 e 4 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico degli Enti Locali).

La Cassazione ha sostenuto che, anche in questo caso, devono essere individuati i requisiti di apicalità e fiduciarietà del dirigente da nominare. La componente fiduciaria deve essere interpretata nel senso che vi sia stato un accertamento preliminare di adesione del dirigente all’ideale politico dell’organo di governo nominante. 

Secondo la giurisprudenza, dove manchino i precedenti requisiti, il meccanismo si pone in contrasto con il principio di buon andamento e giusto procedimento. La Cassazione afferma quindi che lo spoils system opera solo rispetto ai dirigenti e attribuirà funzioni di collaborazione con il Governo – non si applica ai dirigenti di funzioni gestionali. Si evidenzia inoltre l’illegittimità della decadenza automatica del dirigente con attribuzione di funzioni tecnico professionali. 

La Cassazione, sul punto, richiama anche la Corte Costituzionale, sostenendo a tal proposito che la disposizione sullo spoils system è incostituzionale:

nella parte in cui impone che agli impieghi presso quest’ultima si deve accedere mediante procedura concorsuale (fatti salvi i casi eccezionali espressamente previsti normativamente) e che al ricambio dirigenziale occorre provvedere nelle forme procedimentali garantistiche prescritte dalla legge. 

In sostanza, si afferma che, per la revoca del dirigente tecnico, soprattutto se non apicale, è necessario garantire il giusto procedimento amministrativo, al fine di consentire la partecipazione del dirigente in contraddittorio. A questo, in tal modo, si assicurano tutte le garanzie del procedimento amministrativo.

Spoil system: enti locali

​​L’articolo 99 del Tuel (Testo Unico degli enti locali) stabilisce che il segretario comunale è nominato dal sindaco eletto. In particolare:

• ​viene scelto tra quelli iscritti all’albo;
• la nomina ha una durata corrispondente a quella del mandato del sindaco che lo ha nominato.

L’incarico del segretario cessa automaticamente con la cessazione del mandato del sindaco, continuando ad esercitare le funzioni sino alla nomina del nuovo segretario.

La nomina può essere effettuata non prima che siano trascorsi sessanta giorni, e non oltre centoventi giorni, dalla data di insediamento del sindaco. Sempre il sindaco, può revocare l’incarico per violazione dei doveri di ufficio.

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Quali critiche a questa giurisprudenza?

Questa giurisprudenza, sia della Cassazione sia della Corte Costituzionale, si presta comunque ad alcune critiche. In primo luogo, la giurisprudenza tradizionale, sin dagli anni ‘60, non riconosce rilievo costituzionale al principio del giusto procedimento amministrativo. Quindi, non deve essere necessariamente garantito in ogni contesto. 

Poi si evidenzia pure che, in caso di dirigenti non apicali, la disciplina che regola il rapporto di lavoro è quella del pubblico impiego privatizzato.

Per questa ragione, il rapporto è regolato come un rapporto di lavoro di diritto privato. Questa dovrebbe essere la motivazione principale che esclude il regime dello spoils system.  

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Spoil System: società partecipate

Il problema dello spoils system si è posto anche con riferimento alle società partecipate. Queste sono soggetti con forma societaria privatizzati, dove però lo Stato o altri enti pubblici svolgono un ruolo di socio, spesso prevalente o unico.

Si tratta perlopiù di imprese che operano in settori strategici dell’economia del Paese, caratterizzate dalla circostanza che perseguono un interesse generale con modalità commerciali o industriali.

Anche i vertici di queste aziende sono nominati secondo il meccanismo dello spoil system. Proprio dopo le ultime elezioni, si è a lungo discusso delle nomine dei vertici di predette imprese.

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Spoil System: pubbliche amministrazioni

Le pubbliche amministrazioni sono organizzate secondo una unità minima costituita dall’ufficio. Esso viene correntemente definito come l’insieme delle persone fisiche e dei mezzi materiali organizzati per il perseguimento degli scopi istituzionali dell’ente. 

All’interno dell’ufficio si distingue la posizione del titolare dell’ufficio da quella degli altri addetti:

• il titolare è il soggetto che dirige il lavoro;
• gli addetti sono invece le persone fisiche che svolgono i compiti. Tra titolare e addetti esiste una relazione organizzativa dal contenuto molto intenso, che viene denominata gerarchia propria.

Differente dalla nozione di ufficio è quella di organo: mentre la nozione di ufficio verte interamente sul piano organizzativo e risulta estranea al tema delle imputazioni, l’organo rappresenta il principale strumento delle imputazioni attraverso il quale l’amministrazione agisce.

L’imputazione organizzata consiste nell’imputazione alla persona giuridica sia degli atti sia degli effetti. Non si ha, quindi, come nel rapporto di rappresentanza, l’imputazione ad un soggetto dell’atto e l’imputazione ad altro soggetto dell’effetto. I dirigenti non di professione sono anche essi soggetti al regime dello spoil system.

Recentemente, era stata posta all’attenzione del Consiglio di Stato la questione, ovvero che:

l’Autorità di Governo, che non intenda rinnovare nell’incarico di vertice la persona che lo deteneva prima del voto di fiducia, debba necessariamente attendere lo spirare del termine dei novanta giorni, conseguendo per effetto legale la vacanza del posto di vertice e solo dopo avviare l’iter procedurale necessario per l’attribuzione dell’incarico su quel posto ad altra persona, diversa da quella il cui incarico è nel frattempo in tal modo cessato.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha evidenziato che è possibile procedere anche prima dei 90 giorni richiesti. Ciò si giustifica in ragione dell’esigenza di garantire la libera recedibilità del rapporto. Non sussiste, dunque, un affidamento legittimo del dirigente alla conservazione dell’incarico per l’intera durata del termine di 90 giorni.

Spoil system – domande frequenti

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