Decreto Cutro: perché è in contrasto con il diritto europeo?

• Il decreto Cutro riforma il diritto dell’immigrazione e le regole in tema di permessi e procedure di richiesta asilo.
• Negli ultimi anni, il dibattito è molto acceso sulla gestione dei flussi migratori, necessaria a compensare la carenza di manodopera.
• Il Decreto Cutro introduce alcune norme strutturali, che servono anche a compendiare quanto non è possibile fare con i Decreti Flussi, che sono a carattere periodico.

La questione migranti è al centro del dibattito politico da anni. Con i nuovi moti bellici che hanno interessato alcune parti dell’Europa e del Medio Oriente, la questione è diventata particolarmente intricata.

Lo scorso maggio 2023, il Legislatore è intervenuto con il decreto Cutro, che ha introdotto alcune significative disposizioni e riformato la disciplina dei permessi di soggiorno.

Nel seguente articolo esamineremo i principali interventi in materia. In particolare, concluderemo esaminando il dibattito sollevato dalla Corte di Cassazione di recente, sulla legittimità in punto di compatibilità comunitaria di alcune previsioni del decreto.

Che cos’è il Decreto Cutro?

Il Decreto Cutro è stato introdotto per modificare la disciplina per il controllo dell’immigrazione. Finora i flussi migratori sono stati gestiti mediante i decreti flussi, che hanno carattere periodico.

Con il Decreto Cutro si è inteso intervenire per introdurre delle modifiche strutturali per:

• controllare gli ingressi di immigrati ai fini lavorativi;
• disincentivare gli arrivi irregolari attraverso le rotte degli scafisti.

Anche la normativa per la tutela dei richiedenti protezione internazionale è stata oggetto di modifica, con alcuni cambiamenti sulle procedure e sul regime dei permessi.

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Cosa prevede il decreto Cutro

Le quote degli stranieri da ammettere per lavoro nel triennio 2023-2025 saranno determinate con DPCM. Durante il triennio, poi, potranno essere anche adottati dei DPCM annuali.

Gli atti sono anche oggetto di parere del Parlamento e delle commissioni parlamentari competenti. Il parere sarà emesso entro trenta giorni, oltre i quali comunque il provvedimento sarà adottato. 

Le quote di ingresso saranno quantificate in considerazione del fabbisogno del mercato del lavoro. Una quota sarà dedicata appositamente agli apolidi e rifugiati riconosciuti dall’UNHCR o dalle autorità competenti nei Paesi di primo asilo o di transito. 

Potranno poi essere anche assegnate delle quote preferenziali riservate ai lavoratori di Stati che collaborano con l’Italia alla lotta all’immigrazione e ai traffici migratori. Tali forme di collaborazione dovranno, per esempio, sostanziarsi in campagne mediatiche aventi ad oggetto i rischi per l’incolumità personale derivanti da queste attività illecite.

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Lavoratori stagionali e agricoli

I datori di lavoro potranno presentare domanda di assegnazione dei lavoratori agricoli stagionali, che non rientrano nelle quote previste per gli ingressi. Questi possono anche ottenere con priorità l’assegnazione dei lavoratori richiesti nei successivi flussi del triennio, senza ripresentare tutta la documentazione.

In sede di conversione del D.L, è stata inserita anche la possibilità di autorizzare l’ingresso ed il soggiorno per lavoro subordinato a tempo determinato, indeterminato o stagionale di stranieri cittadini di Paesi con i quali l’Italia ha sottoscritto intese o accordi in materia di rimpatrio. Questi ingressi sono considerati ulteriori rispetto a quelli previsti dai decreti flussi. 

Inoltre, è stato rafforzato il ruolo dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e repressione frodi dei prodotti alimentari. Lo scopo è quello di prevenire alcuni fenomeni criminali, come la contraffazione e la criminalità agroalimentare in genere, che comunque sono connessi ai flussi migratori. 

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Ingressi fuori quota

Come accennato nei precedenti paragrafi, è possibile consentire l’accesso anche oltre le quote previste dai decreti flussi, anche agli stranieri, apolidi e rifugiati che abbiano completato corsi di formazione professionale e civico linguistica, organizzati dal Ministero del lavoro, in base al fabbisogno interno, in collaborazione con le categorie del settore produttivo. 

Il Ministero del Lavoro dovrà adottare delle linee guida, con cui disciplinare i programmi dei corsi di formazione. Inoltre, è sempre a cura del Ministero la comunicazione dei partecipanti al corso al Ministero dell’interno e degli esteri, entro 7 giorni dall’inizio del corso.

In questo caso, la domanda per ottenere il visto di ingresso deve essere presentata entro sei mesi dalla conclusione del corso. La selezione e la formazione può essere condotta anche nel Paese di origine. Al completamento del corso i lavoratori in questione potranno fare ingresso in Italia.

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Decreto Cutro: centri per l’accoglienza

Il Decreto Cutro ha poi previsto alcune misure straordinarie in tema di centri per accoglienza dei migranti. La prefettura può nominare uno o più commissari straordinari per la gestione dell’impresa, con riferimento alla gestione del contratto di appalto per realizzare il servizio. I commissari sono scelti tra i funzionari della prefettura o di altre amministrazioni pubbliche. 

Sono stati anche potenziati i centri di permanenza per i rimpatri e i punti di crisi e prima assistenza. Fino al 31 dicembre 2025, il legislatore ha anche introdotto una facoltà di deroga alle norme sui contratti pubblici, per garantire un celere intervento, finalizzato alla realizzazione del centro. 

Nel sistema di accoglienza locale possono accedere solo i titolari di protezione internazionale e i minori non accompagnati. I suddetti possono accedere solo dopo che abbiano fatto richiesta di asilo. Si decade dal beneficio se il soggetto non si presenta al centro entro 7 giorni dalla comunicazione.

Per il triennio 2023-2025 saranno ampliate le quote come segue.

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Sistema di protezione internazionale

La protezione dello straniero, nell’ordinamento interno, si realizza mediante tre tipologie di permesso:

1. permesso per il rifugiato: il cittadino straniero proviene da un Paese ove sono radicate e strutturali condotte pregiudizievoli dei diritti fondamentali della persona. Viene concesso ove vi sia fondato timore che il cittadino straniero sarebbe perseguito per motivi di razza, religione, orientamento politico, nel proprio Paese di provenienza. Viene, quindi, concesso quando a livello strutturale, sussistono situazioni consolidate di violazione ai diritti fondamentali. In questo caso, il permesso è permanente;
2. tutela sussidiaria al rifugiato: il cittadino non proviene da un Paese ove sono radicate e strutturali condotte pregiudizievoli dei diritti fondamentali. Viene concessa in considerazione di alcune situazioni soggettive, causa di possibili e astratte violazioni dei diritti fondamentali. Per esempio, si ricorre a questa tutela rispetto ai dissidenti politici. Il permesso è temporaneo, ha durata quinquennale, può però essere prorogato;
3. permesso di soggiorno per protezione speciale o per protezione umanitaria: finalizzato a prevenire una specifica violazione dei diritti fondamentali. Per esempio, ove il cittadino straniero abbia dei radicati rapporti familiari in Italia, l’espulsione può violare il diritto fondamentale a conservare e coltivare i rapporti familiari. Le ipotesi in cui è consentito il permesso sono espressamente previste dalla legge.

Il terzo permesso è stato di recente riformato. L’unica causa che consente l’adozione del provvedimento è la tutela della salute, dunque, se dall’espulsione deriva un pregiudizio per la salute del cittadino.

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Decreto Cutro: nodi problematici

È stata eliminata la possibilità di richiedere il permesso per tutelare la vita privata e familiare, oltre che altre ipotesi di permesso speciale. Si è dubitato della legittimità costituzionale di suddetta previsione. Tuttavia, è stato sostenuto che:

• il TU immigrazioni art. 5, co. 6, dispone che l’espulsione è, in ogni caso, preclusa quando da essa deriva un pregiudizio per un diritto fondamentale della persona;
• quindi, il cittadino può far valere il divieto in sede di impugnazione del provvedimento di esclusione, pur non avendo più la facoltà di richiedere il permesso in questione.

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Modifiche al regime dei permessi

Il Decreto Cutro:

• ha disposto l’eliminazione del permesso per protezione speciale e il correlato divieto di espulsione (art. 19 TUI);
• restringe il divieto di espulsione in caso di “gravi condizioni psicofisiche o derivanti da gravi patologie”, al solo caso in cui le condizioni di salute derivino da “patologie di particolare gravità non adeguatamente curabili nel Paese di origine”. Inoltre, non è più ammessa la conversione del permesso di soggiorno rilasciato per cure mediche in permesso di lavoro;
• limita il permesso per calamità (art. 20 bis TUI) alle situazioni “contingenti ed eccezionali” e non più alla sola situazione di “grave calamità”. Il permesso è rinnovabile per soli 6 mesi, non può essere convertito in permesso per motivi di lavoro; 
• prevede che i permessi di protezione speciale già rilasciati e in corso di validità siano rinnovati una sola volta con durata annuale, salva la facoltà di conversione in permessi per motivi di lavoro;
• inserisce un nuovo caso di rilascio del permesso di soggiorno per le vittime di violenza domestica e anche le vittime del delitto di “costrizione o induzione al matrimonio” (art. 558 bis c.p.).

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Procedura accelerata di rilascio del permesso

Il Decreto Cutro ha poi introdotto una procedura accelerata per il rilascio della protezione internazionale. Infatti, è stata prevista una procedura semplificata per coloro che presentano direttamente domanda di asilo alla frontiera o in zone di transito. 

Inoltre, si è previsto:

• la possibilità di reiterare la domanda di asilo solo quando addotti elementi nuovi o prove nuove che rendano significativamente più probabile che la persona possa beneficiare della protezione internazionale. Il richiedente può anche allegare prove preesistenti, se dimostra di essere stato, non per sua colpa, impossibilitato a presentare tali elementi o prove in occasione della sua precedente domanda o del successivo ricorso giurisdizionale. L’onere della prova della mancanza di colpa è a carico del richiedente;
• in caso di ricorso, non venga sospesa l’efficacia del provvedimento di rigetto di domande presentate direttamente alla frontiera (lett. b e b-bis art. 28 bis D.lgs. n. 25/2008), della seconda domanda reiterata, quando già la prima reiterata era stata rigettata, e della domanda reiterata presentata per la prima volta in fase di esecuzione del provvedimento di allontanamento e dichiarata inammissibile;
• l’introduzione di norme ad hoc per la sospensione della decisione in materia di riconoscimento della protezione internazionale nella procedura in frontiera (nuovo art. 35 ter Dlgs 25/2008).

Un’ulteriore novità riguarda poi la garanzia di 5.000 euro che il richiedente asilo deve versare per non essere trattenuto ai centri di frontiera. 

Decreto Cutro e il rinvio alla Corte di Giustizia europea

Proprio quest’ultima previsione ha destato maggior clamore e, soprattutto, un rinvio alla Corte di Giustizia europea da parte della Corte di Cassazione.

Nell’ordinanza interlocutoria con la Corte, si legge per quanto riguarda le questioni:

relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale ostino a una normativa di diritto interno che contempli, quale misura alternativa al trattenimento del richiedente (il quale non abbia consegnato il passaporto o altro documento equipollente), la prestazione di una garanzia finanziaria il cui ammontare è stabilito in misura fissa (nell’importo in unica soluzione determinato per l’anno 2023 in euro 4.938,00, da versare individualmente, mediante fideiussione bancaria o polizza fideiussoria assicurativa) anziché in misura variabile, senza consentire alcun adattamento dell’importo alla situazione individuale del richiedente, né la possibilità di costituire la garanzia stessa mediante intervento di terzi, sia pure nell’ambito di forme di solidarietà familiare, così imponendo modalità suscettibili di ostacolare la fruizione della misura alternativa da parte di chi non disponga di risorse adeguate, nonché precludendo la adozione di una decisione motivata che esamini e valuti caso per caso la ragionevolezza e la proporzionalità di una siffatta misura in relazione alla situazione del richiedente medesimo.

In estrema sintesi, la Cassazione dubita della legittimità della cauzione, molto elevata soprattutto per i richiedenti asilo, che spesso non dispongono di suddette somme.

In particolare, la Cassazione evidenzia l’esigenza di prevedere una maggior flessibilità nell’individuazione della cauzione, anche al fine di venire incontro alle esigenze dei richiedenti asilo. I giudici europei, dunque, dovranno decidere sulla questione in esame, che si presenta, invero, politicamente ostica.

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Decreto Cutro – Domande Frequenti

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