Accesso agli atti: come si realizza, quando è consentito, tempi di risposta

• Per accesso agli atti si intende il diritto di prendere visione di documenti, dati e informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni.
• L’ordinamento conosce tre tipologie di accesso: strumentale, civico semplice e civico generalizzato.
• È possibile accedere agli atti di qualsiasi amministrazione, statale o locale, talvolta anche agli atti dei concessionari di pubblici servizi, per esempio Poste Italiane SPA.

Il diritto di accesso agli atti consente al cittadino di prendere visione e estrarre copia di atti, documenti e informazioni che sono detenuti dall’amministrazione. Tale potere risponde ad un’esigenza di trasparenza nella Pubblica amministrazione.

In tal modo, si pone in essere un controllo diffuso degli atti compiuti e anche dell’operato di funzionari e dirigenti in posizioni apicali. È possibile anche accedere agli atti del Comune, con le medesime modalità previste per gli altri enti.

L’accesso si distingue in tre tipologie: strumentale, disciplinato dalla legge 241 del 1990 sul procedimento amministrativo, accesso civico semplice, di cui all’art. 5 co 1 d.lgs  33 del 2013, e accesso civico generalizzato, art. 5 co.2 del d.lgs 33 del 2013.

L’accesso, in particolare quello della legge n. 241, è un interesse strumentale al conseguimento di un altro bene o soddisfacimento di altra pretesa. Non comporta oneri, salvo il dovere di pagare le spese di riproduzione quando si chiede la copia degli atti.

Ciascuna di queste tre tipologie adempie a funzioni parzialmente diverse, che cercheremo di spiegarti brevemente nel seguente contributo.

Diritto di accesso agli atti: cos’è

L’accesso agli atti è uno strumento con il quale si attua il principio di trasparenza della Pubblica Amministrazione. Si consente ad un privato di prendere visione dei documenti e atti che sono in possesso della PA.

Con documento si intende, secondo quanto affermato dal legislatore nella legge n. 241 del 1990, ogni tipologia di rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o qualunque altra specie di contenuto di atti, che siano stati prodotti dalla PA, all’esito di un procedimento. Dunque, si intende con documento qualsiasi tipologia che concorre a rappresentare un atto amministrativo. 

Il diritto di accesso presuppone la possibilità di prendere visione, e talora estrarre, copia del documento, che può anche essere utilizzato come prova nei processi davanti all’autorità giudiziaria. È un istituto poliedrico: il legislatore ha previsto una serie di tipologie diverse, ciascuna con funzioni specifiche. 

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Quali sono i tipi di accesso agli atti

Nel nostro ordinamento esistono tre modelli di accesso:

1. accesso amministrativo o strumentale previsto dagli artt. 22 e ss della legge n. 241 del 1990;
2. accesso civico semplice, c.d. accesso reattivo all’inadempimento dell’amministrazione, di cui all’art. 5 co. 1, d.lgs. n. 33 del 2013;
3. accesso civico generalizzato, detto anche proattivo, di cui all’art. 5 co. 2, d.lgs. n. 33 del 2013.

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1. Accesso agli atti strumentale

L’accesso agli atti strumentale si ispira alla logica del need to know per la tutela di un interesse diretto, attuale e concreto, corrispondente a una situazione giuridica tutelata. Questa tipologia di accesso non può essere chiesta da chiunque, ma è necessario l’elemento dell’interesse. 

L’Adunanza Plenaria ha poi qualificato questa fattispecie come una situazione strumentale, senza definirla né diritto soggettivo né interesse legittimo. Si caratterizza per il fatto di offrire al titolare dell’interesse non un’utilità finale, ma solo utilità strumentale, cioè poteri di natura procedimentale volti in senso strumentale alla tutela di altro interesse. 

L’accesso strumentale consente di prendere visione di una serie di documenti. Tuttavia, sussistono dei limiti a tale diritto, che variano in considerazione ai c.d. livelli di riservatezza. 

Esistono tre livelli, rispettivamente rappresentati dai:

1. dati personali semplici;
2. dati sensibili e giudiziari;
3. dati sensibilissimi come dati genetici, salute e sesso.

Quali atti possono essere oggetto di accesso strumentale?

Rispetto ai primi, l’accesso prevale se necessario a curare o difendere i propri interessi giuridici. Rispetto ai secondi, l’accesso prevale se è strettamente indispensabile per l’esercizio del diritto di difesa. Rispetto ai terzi, l’accesso è consentito se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato o consiste in un diritto della personalità o altra libertà costituzionale.

Con riferimento a quest’ultimo limite, si pone la questione dell’individuazione dei diritti di pari rango. Ci si chiede se siano solo diritti fondamentali della persona oppure anche diritti diversi da quelli fondamentale se, all’esito di un giudizio di bilanciamento in concreto, risultano prevalenti.

Per esempio, nell’ipotesi di infortunio sul lavoro, nel caso in cui il datore di lavoro, convenuto in giudizio dal lavoratore in una causa di risarcimento per danno alla salute, chieda accesso ai documenti sanitari relativi a conseguenze infortunio detenuti dall’INAIL.

La giurisprudenza amministrativa risulta orientata nel dire che sia ammissibile l’accesso, all’esito di un bilanciamento. In particolare, si considera anche il fatto che lo stesso lavoratore abbia fatto sorgere una controversia sulla propria salute, per ottenere un vantaggio economico. 

È comunque sempre esclusa la possibilità di accedere ai documenti coperti da segreto di Stato e in tutti gli altri casi su cui è imposto il segreto e il divieto di divulgazione. Sugli altri atti e documenti, si prevede la possibilità della PA di differire l’accesso quando lo stesso possa arrecare nocumento all’attività dell’amministrazione. 

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Richiesta accesso agli atti strumentali

Il diritto di accesso può essere esercitato nei confronti delle amministrazioni dello Stato, le aziende autonome, gli enti pubblici e i concessionari di servizi pubblici. L’accesso può essere effettuato secondo due modalità.

La prima è l’accesso informale. Si pone in essere con richiesta anche verbale all’ufficio dell’amministrazione competente a formare l’atto conclusivo del procedimento. 

È stato a tal fine istituito un apposito ufficio, detto Ufficio Relazioni con il Pubblico, a cui può essere presentata la richiesta. Tramite suddetto si acquisiscono informazioni immediate. Questa fattispecie presuppone che non vi siano controinteressati, quindi si semplifica il procedimento.

La seconda è l’accesso formale, ovvero una richiesta formale che si pone in essere tramite:

• compilazione di un modulo con l’amministrazione;
• istanza autonoma, inviata tramite raccomandata o depositata presso l’Ufficio protocollo dell’amministrazione. L’ufficio deve rilasciare una ricevuta. 

Laddove non possa accogliere l’istanza informale o vi siano dubbi interpretativi, la PA può invitare il privato a presentare istanza formale.

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2. Accesso atto civico semplice

Diverso dall’accesso strumentale è l’accesso civico semplice, finalizzato all’attuazione degli obblighi di pubblicità gravanti sulla PA. Il d.lgs. n. 33 del 2013 prevede la pubblicazione sul sito istituzionale delle pubbliche amministrazioni di numerosi dati personali.

Per esempio sono pubblicati i curricula e i compensi dei componenti di organi di indirizzo, dirigenti, titolari di posizioni organizzative, componenti degli organismi indipendenti di valutazione, collaboratori e consulenti anche presso società controllate, oppure le dichiarazioni reddituali e patrimoniali.

La previsione di questi obblighi si collega a un’esigenza di controllo diffuso, volto ad evitare fenomeni di corruzione. In questo quadro, l’accesso civico semplice non è una forma di accesso. Come evidenziato, si tratta di un modo per chiunque di sollecitare le Amministrazioni a pubblicare sul sito istituzionale un dato o atto che non è stato pubblicato.

Quindi, serve a fare adempiere la PA ad un obbligo di pubblicazione rimasto ineseguito. L’interesse alla base della domanda di accesso non ha dunque natura individuale, come quella che caratterizza l’accesso strumentale. Esso consiste in un interesse indifferenziato alla legalità. 

Più nel dettaglio, le Pubbliche Amministrazioni procedono all’inserimento nei propri siti istituzionali in un’apposita sezione denominata Amministrazione trasparente, dove sono indicati documenti, informazioni e dati. 

Tutti i documenti e dati oggetto di pubblicazione sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli e di fruirne gratuitamente, anche utilizzandoli in altri contesti. Le Amministrazioni non possono disporre di filtri e altre soluzioni tecniche per impedire ai motori di ricerca web di indicizzare ed effettuare ricerche all’interno delle sezioni in questione. 

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Chi sono i destinatari degli obblighi di trasparenza

​​I destinatari originari di questi obblighi di trasparenza erano i titolari di incarichi che trovano la loro legittimazione nel consenso popolare.

Ciò spiega la ragione di tali obblighi, cioè consentire ai cittadini di verificare se i componenti degli organi di rappresentanza politica e di governo di livello statale, regionale e locale a partire dal momento dell’assunzione della carica, beneficiano di incrementi reddituali e patrimoniali, anche per il tramite del coniuge o parenti. 

Per i dirigenti, l’obbligo di pubblicazione era circoscritto ai compensi percepiti in ragione dell’incarico.

3. Accesso atto civico generalizzato

Un’ultima forma di accesso da esaminare è l’accesso civico generalizzato. A differenza dell’accesso civico semplice è una vera forma di accesso, esercitabile da parte di chiunque, senza alcuna qualificazione o motivazione. Si tratta dello strumento attraverso cui è possibile esercitare la libertà di informazione 

Vanno evidenziate le differenti tecniche di bilanciamento degli interessi rispetto a quanto invece è previsto dalla l. 241 del 1990. In questo caso, la normativa infatti non prevede prescrizioni puntuali, si individua solo una classificazione di interessi, pubblici e privati, suscettibili di determinare un’eventuale esclusione dell’accesso, a cui si aggiungono i casi di divieto esplicito di accesso.

Tuttavia, si evidenzia che il rapporto tra libertà di informazione e protezione dei dati personali si contraddistingue, a differenza delle altre forme di accesso, per una prevalenza della tutela dei dati sul diritto di accesso. Questo limite opera in modo ambivalente. Da una parte, esso fa riferimento alla tutela dei dati personali nel loro complesso, senza distinzione tra sottocategorie, così determinando una restrizione significativa dell’operatività dell’accesso. 

Dall’altra parte, il limite sussiste qualora sia possibile rilevare un pregiudizio concreto alla protezione dei suddetti dati derivante dall’accoglimento della domanda di accesso. Quindi, per valutare questo secondo limite, la PA dovrà considerare, sulla base di un giudizio di bilanciamento, la sussistenza del pregiudizio concreto. 

Tale inversione di tendenza rispetto agli altri rapporti tra le discipline esaminate, si giustifica in ragione della portata molto ampia dell’accesso generalizzato. In questi casi, la domanda può provenire da parte di chiunque e basarsi, per esempio, anche su una mera curiosità o capriccio del richiedente. 

In caso di rifiuto della PA di accesso agli atti o anche nell’ipotesi di silenzio oltre il termine di 30 giorni, può essere presentata domanda di riesame al Responsabile per la corruzione e la trasparenza. Se anche questo non risponde entro 20 giorni o se rifiuta, è possibile fare ricorso al giudice amministrativo.

Modello istanza di accesso agli atti

Come abbiamo indicato poc’anzi, in genere, le amministrazioni mettono a disposizione dei modelli con i quali è possibile presentare istanza di accesso agli atti. Tuttavia, non sei obbligato ad utilizzare il modello, poi anche decidere di redigere una domanda di tuo pugno.

Dovrai indicare una serie di informazioni fondamentali. In primo luogo, è necessario individuare l’amministrazione a cui è indirizzata e una serie di ulteriori dati, quali le generalità del richiedente. In genere, deve essere indicato anche l’atto a cui si intende fare accesso.

La parte fondamentale sono le motivazioni, in cui dovrai indicare l’interesse che intendi soddisfare mediante l’istanza di accesso. Da essa devono emergere senza ambiguità e incertezza gli elementi di fatto e di diritto sui quali si basa l’interesse strumentale all’accesso.

Deve risultare che l’interesse sia attuale e concreto e strettamente connesso al documento di cui si chiede l’accesso. Tale obbligo ha come finalità quella di consentire alla PA di verificare il presupposto principale per l’ammissione. 

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Accesso agli atti: tempi di risposta

La Legge 241 del 1990 ha anche previsto i tempi entro cui l’amministrazione decida sull’istanza di accesso. È previsto un termine diverso a seconda del tipo di procedimento. Laddove non sia espressamente previsto un termine, si considerano 90 giorni.

Quindi, l’amministrazione può prevedere con proprio regolamento un termine diverso. Per avere indicazioni al riguardo, è possibile rivolgersi all’URP. Tuttavia, in genere, l’amministrazione risponde in tempi celeri, tra i 15 i 30 giorni. 

Il termine decorre a partire dal momento in cui l’ufficio competente riceve l’istanza di accesso. Se si sbaglia nell’individuazione dell’ufficio competente, quello che riceve l’istanza può poi girarla al soggetto competente. 

L’amministrazione potrebbe anche decidere di non rispondere, in questo caso il silenzio equivale a diniego, oppure risponde direttamente in senso negativo.

In questa evenienza, è possibile fare:

1. ricorso al giudice amministrativo;
2. sollecitare il riesame al Difensore civico o alla Commissione per l’accesso agli atti.

Se anche questi soggetti rifiutano, è possibile presentare ricorso al giudice amministrativo entro 30 giorni.  

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Accesso agli atti del Comune

L’Accesso può essere effettuato ad atti di qualsiasi PA, tra cui anche il Comune. In genere, la procedura è sempre la stessa. Deve essere presentata istanza all’U.R.P. – Ufficio per le Relazioni con il Pubblico, il quale trasmette ai servizi competenti in base alla richiesta presentata.

Sul sito del Comune a cui vuoi chiedere l’accesso, potrai anche trovare gli indirizzi PEC a cui presentare la richiesta. Spesso è anche fornita la relativa modulistica. 

Per quanto riguarda i costi, si rammenta che l’istanza di presa visione è completamente gratuita, mentre, se si richiede la copia degli atti si devono pagare:

• le spese per la riproduzione: 0,52 € per il rilascio da 1 a 2 copie cartacee in formato A3, 1,04 € per il rilascio da 3 a 4 copie cartacee in formato A3, ecc.;
• i diritti di riproduzione, che prevedono in genere una marca da bollo di 16 euro.

Accesso agli atti – Domande frequenti

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