Concessioni demaniali marittime: cosa sono, normativa, scadenza, ultime notizie

• Le spiagge sono beni pubblici che devono essere soggetti a sfruttamento da parte dei cittadini.
• Non è possibile precludere l’utilizzo di questi beni da parte della collettività.
• Si può però indire una gara ad evidenza pubblica per concedere le spiagge in concessione ad operatori economici che intendano sfruttarle economicamente.

Uno dei dibattiti più accesi tra politica e giurisprudenza è quello delle concessioni di beni demaniali, in particolare delle spiagge, ma anche del demanio lacuale o fluviale. 

Infatti, da molto tempo, il legislatore ha deciso di concedere direttamente e senza gara le spiagge agli operatori, provvedendo, di anno in anno, a prorogare la concessione.

Nel presente articolo, ti spiegheremo in che senso le spiagge siano beni pubblici. Successivamente provvederemo ad affrontare un annoso dibattito, cioè se sia o meno possibile concedere questi beni demaniali senza gara. In particolare, esamineremo quella che è la giurisprudenza circa l’art. 12 della direttiva Bolkestein. 

Le spiagge sono demaniali?

Che tipo di bene è la spiaggia? Uno delle questioni di fuoco che hanno infiammato politica e giurisprudenza riguarda le spiagge e la loro qualificazione come beni pubblici demaniali, soggetti a obbligo di gara pubblica. Qual è la questione? Le spiagge, in quanto beni demaniali, sono pubbliche: ciò significa che deve essere garantita la possibilità di sfruttamento da parte della collettività.

I beni demaniali sono disciplinati all’art. 822 c.c. (Demanio pubblico): essi hanno come caratteristica comune quella di essere beni immobili, o universalità di mobili. Essi sono appartenenti agli enti territoriali o allo Stato.

Appartengono a questa categoria:

1. i beni naturali, in quanto di origine naturale, come laghi, spiagge, mare, ecc.;
2. i beni artificiali, in quanto realizzati o costruiti dall’uomo, quali strade, caserme, immobili, sedi degli uffici, ecc.

Anche le spiagge appartengono a questa categoria. Ciò comporta una serie di conseguenze:

• sono beni rispetto ai quali deve essere garantito l’utilizzo della collettività;
• ciascun utente deve utilizzarle nel rispetto degli altri, senza sottrarlo all’utilizzo generalizzato.

Altra questione che, tuttavia, si è posta è se questi beni possano essere dati in concessione e secondo quali modalità. Per la prima questione non ci sono mai stati grossi dubbi. Da molti anni, oramai, le spiagge vengono normalmente date ai privati, con atto di concessione che viene periodicamente prorogato tramite legge.

A questo proposito, ti invitiamo ad approfondire la nostra guida sui Beni demaniali: cosa sono, tipologie e caratteristiche

Vuoi una consulenza legale sull'argomento? Chiedi Gratis ad un Avvocato

• +3000 avvocati pronti ad ascoltarti
• Consulenza Legale Online - Telefonica, in webcam, scritta o semplice preventivo gratuito
• Anonimato e Riservatezza - La tua consulenza verrà letta solo dall'avvocato che accetterà di rispondere

Richiedi una Consulenza

Come ottenere la concessione di una spiaggia?

Cosa sono le concessioni demaniali? La principale questione relativa alle spiagge riguarda le modalità con le quali devono essere conferite in concessione. Nella maggior parte dei casi, le spiagge sono state affidate al richiedente con provvedimento del Comune, che viene periodicamente prorogato con legge statale. 

La questione che si è posta, in primo luogo in giurisprudenza e poi da parte della politica, è se sia ammissibile questo procedimento, oppure sia necessario procedere ad una gara ad evidenza pubblica.

Ricordiamo, infatti, che, nell’ordinamento italiano, sulla base di direttive comunitarie, gli enti pubblici, locali o centrali, devono procedere a gara per acquistare un bene, realizzare un’opera, esercitare un servizio. L’ordinamento comunitario ha imposto che, in questi casi, si proceda ad una gara competitiva con cui scegliere il contraente del contratto in questione.

Tale gara deve rispettare alcuni principi tra cui:

• pubblicità, cioè deve essere pubblicato un bando di gara a cui gli operatori economici possono aderire presentando un’offerta;
• trasparenza, che si attua tramite la possibilità di conoscere gli atti di gara e le offerte dei concorrenti.

Approfondisci leggendo anche È lecito dormire in spiaggia?

Come acquisire una concessione balneare

L’operatore economico con cui contrarre è scelto in base a due possibili criteri:

1. offerta economicamente più vantaggiosa, cioè l’offerta che, alla luce degli standard qualitativi garantiti e della prestazione che si andrà a realizzare, presenta il miglior rapporto qualità-prezzo;
2. offerta economicamente più bassa: in questo caso si sceglie direttamente l’offerta più bassa che è stata presentata, senza tenere in considerazione il rapporto qualità-prezzo.

LEGGI ANCHE: Tregua fiscale: le istruzioni e i chiarimenti dell’Agenzia delle Entrate

Concessione spiagge: deve essere oggetto di gara?

Ci si è inoltre chiesto se la concessione delle spiagge debba essere oggetto di gara a evidenza pubblica. L’onere di gara opera per qualsiasi contratto, non solo per l’appalto.

Dal punto di vista comunitario, infatti, non vi è una differenza significativa tra concessione e appalto. Infatti, si evidenzia che:

• l’appalto è un contratto per la realizzazione di un’opera, la prestazione di un servizio o la fornitura di beni, previo pagamento di un corrispettivo;
• la concessione è invece un contratto che serve a realizzare gli stessi effetti; la remunerazione non deriva da un corrispettivo pattuito, ma dalla gestione del servizio o dell’opera da parte del concessionario.

Anche la concessione di spiagge, finalizzata a rendere un servizio pubblico (come quello di balneazione) è quindi un contratto che, in astratto, può essere soggetto a onere di procedere a gara, anche se, per l’ordinamento interno, le concessioni sono un provvedimento amministrativo.

La concessione di spiagge dovrebbe allora essere sottoposta ad onore di gara? In linea di principio, la gara è obbligatoria solo se il contratto ha un valore superiore a una certa soglia, che attualmente è di 5 milioni di euro. Generalmente, le concessioni non rientrano in questa categoria di contratti. D’altro canto, la giurisprudenza ha però evidenziato che l’onere può derivare anche da altre componenti. Vediamo quali.

Potrebbe interessarti anche Compravendita immobiliare e cause di annullabilità

Concessione demaniale delle spiagge: la direttiva Bolkestein

L’onere di procedere a gara per selezionare il contraente, in questo caso il concessionario, può derivare da altre valutazioni. In particolare, possiamo richiamare la direttiva Bolkestein, la quale, all’art. 12, dispone che l’obbligo di gara sussiste anche rispetto ai beni naturali scarsi.

La norma prevede che, per la ripartizione di risorse naturali o capacità tecniche scarse, che limitano a loro volta il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività, sia necessario emanare una gara.

La disposizione ha fatto sorgere non pochi dubbi interpretativi, che la giurisprudenza ha cercato di risolvere. Tuttavia, ci occuperemo solo di alcuni di essi in questo contesto. Le questioni principali sono due:

1. la norma fa riferimento ad autorizzazioni, ma trova applicazione anche alle concessioni?
2. quando una risorsa naturale è scarsa?

Potrebbe interessarti anche la nostra guida sulla Nullità del contratto

1. Autorizzazioni e concessioni: che differenza c’è

Per quanto riguarda il primo quesito, cioè se le autorizzazioni, a cui la norma fa riferimento, possano anche essere intese come concessioni, nell’ordinamento interno, c’è una certa distinzione tra autorizzazioni e concessioni.

Infatti, possiamo evidenziare che:

• le autorizzazioni siano provvedimenti che eliminano “un ostacolo” all’esercizio di un diritto proprio del cittadino;
• le concessioni, invece, sono provvedimenti che attribuiscono una prerogativa che è pubblica, di un ente locale o centrale.

Tuttavia, in ambito europeo, possono essere considerati autorizzazioni tutti i provvedimenti che hanno carattere ampliativo, quindi anche le concessioni.

LEGGI ANCHE: È legale giocare con la palla in spiaggia?

2. Quando una risorsa è scarsa?

Altra questione complessa è stabilire quando una risorsa è scarsa. Sul punto, sia la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sia l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato hanno cercato di dare una soluzione al quesito. In particolare, ci si chiede se debba essere effettuata una valutazione su scala nazionale o a livello locale.

La prima giurisprudenza sull’interpretazione della Bolkestein – la Sentenza Promoimpresa della CGUE – sembra far riferimento a una valutazione a livello locale.

Tuttavia, l’Adunanza Plenaria, nel 2021, ha invece adottato un criterio che prende in considerazione l’intero territorio nazionale, in considerazione:

• del fatto che il territorio costiero è tendenzialmente limitato, in termini assoluti;
• delle concessioni già effettuate, dalle quali residuano solo poche aree a disposizione per darle in concessione.

Potrebbe interessarti anche Il nudismo è reato?

L’intervento della Corte di Giustizia Europea

Si deve ritenere che le spiagge disponibili siano scarse, quindi, soggette a concessione. Tale orientamento non è stato ben accolto dalla giurisprudenza del TAR di Lecce, il quale ha posto in dubbio la soluzione paventata sull’interpretazione da dare alla Bolkestein.

Il TAR ha infatti sostenuto che è necessario effettuare una valutazione in base al territorio del Comune, che provvede ad emanare il provvedimento di concessione. Dunque, sarebbe necessaria una valutazione a livello casistico dell’opportunità di procedere o meno a gara.

Proprio di recente, si è richiesto un nuovo intervento della Corte di Giustizia europea. Quest’ultima ha asserito che è possibile effettuare una valutazione globale o una caso per caso, indifferentemente, ma sostiene che è preferibile un giudizio misto, cioè che si proceda:

1. a una valutazione globale del territorio nazionale;
2. ma che, tuttavia, il Comune possa valorizzare le caratteristiche del territorio comunale, per decidere se procedere o meno a gara. 

Ti consigliamo di leggere: Fare il bagno al mare è legale se c’è la bandiera rossa?

Quanto dura la concessione di una spiaggia?

Ai sensi dell’articolo 01, comma 2, del D.L. n. 400/1993, le concessioni demaniali hanno una durata di 6 anni e si rinnovano in automatico ad ogni scadenza per ulteriori 6 anni. È sufficiente la semplice richiesta da parte del concessionario. Tuttavia, si pongono alcuni problemi, relativi all‘incompatibilità con la direttiva Bolkestein.

Pertanto, è stato disposto lo stop alle proroghe automatiche e la necessità di procedere a nuove gare pubbliche. Le proroghe continue delle concessioni balneari rappresentano, infatti, una limitazione alla concorrenza, rendendo impossibile l’ingresso di nuovi operatori nel settore.

Concessioni balneari: ultime notizie

A intervenire sulla questione è stata anche l’AGCM, ovvero l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, secondo la quale:

• le procedure di rilascio e rinnovo delle concessioni balneari dovrebbero basarsi sull’effettiva equipollenza delle condizioni offerte dai concessionari;
• le procedure di assegnazione delle concessioni balneari dovrebbero avvenire tramite gare aperte e trasparenti, in considerazione del fatto che le proroghe automatiche violano il diritto comunitario, i principi della concorrenza e favoriscono “gli effetti distorsivi connessi a ingiustificate rendite di posizione attribuite ai concessionari”;
• i Comuni dovrebbero pertanto adeguarsi alle disposizioni europee;
• si dovrebbero eliminare tutti i fattori di vantaggio competitivo dei precedenti concessionari.

Vuoi contattare un avvocato perché pensi che un bando di gara non si sia svolto in modo regolare? Trova assistenza legale online scrivendo a uno degli avvocati di deQuo.

Concessioni demaniali marittime – domande frequenti

Vuoi una consulenza legale sull'argomento? Chiedi Gratis ad un Avvocato

• +3000 avvocati pronti ad ascoltarti
• Consulenza Legale Online - Telefonica, in webcam, scritta o semplice preventivo gratuito
• Anonimato e Riservatezza - La tua consulenza verrà letta solo dall'avvocato che accetterà di rispondere

Richiedi una Consulenza