Beni demaniali: cosa sono, tipologie e caratteristiche

• I beni demaniali sono beni destinati ad uso pubblico, soggetti quindi ad apposito vincolo.
• Il codice civile distingue i beni demaniali dai beni del patrimonio indisponibile; tuttavia, questa distinzione è solo apparente, ma la disciplina è la medesima.
• I beni demaniali possono essere necessariamente demaniali o accidentalmente demaniali, perché soggetti ad uso pubblico.

Uno degli argomenti più controversi nel recente periodo sia in giurisprudenza sia nell’ambito del dibattito politico è relativo alle concessione di beni demaniali del demanio marittimo. Se ne parla molto, ma pochi conoscono il significato di beni demaniali, qual è la loro disciplina e le differenze con altri beni che appartengono allo Stato o ad enti pubblici.

Per questo motivo, in questo articolo cercheremo di offrirti un quadro completo della disciplina dei beni demaniali, procedendo anche a indicare le differenze con i beni indisponibili,

Forniremo anche una definizione di beni demaniali necessari ed accidentali e cercheremo di descrivere, per sommi capi, il dibattito sorto sulle concessioni del demanio marittimo e qual è stato il principale problema posto dalla prassi delle c.d. proroga delle concessioni.

Beni demaniali: significato

La disciplina dei beni demaniali è prevista dal codice civile, almeno nelle sue linee fondamentali. I beni demaniali sono elencati all’art. 822 c.c: hanno come caratteristica comune il fatto di essere beni immobili o universalità di mobili e di appartenere necessariamente ad enti territoriali, ossia lo Stato, le Regioni, le Province e i Comuni.

Il codice distingue i beni demaniali dai beni del patrimonio indisponibile. Tuttavia, come vedremo, le differenze sono più apparenti che reali. 

Talvolta si distinguono i beni demaniali in naturali e artificiali, che riguarda in parte la natura del bene stesso. In pratica, si parla di beni:

• naturali, in quanto di origine naturale, come laghi, spiagge, mare, ecc.;
• artificiali, in quanto realizzati o costruiti dall’uomo, quali strade, caserme, immobili, sedi degli uffici, ecc.

I primi sono beni sia demaniali sia del patrimonio indisponibile, che si presentano allo Stato naturale, che traggono cioè dalla natura la loro rilevanza pubblicistica. I secondi, invece, sono beni pubblici costruiti dall’uomo e destinati dalla PA alla realizzazione di interessi pubblici.

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Beni demaniali e patrimonio indisponibile: differenze

Il Codice civile ha previsto due diverse categorie di beni appartenenti alla pubblica amministrazione:

1. i beni demaniali, che comprendono i beni ritenuti più importanti in ragione sia del loro utilizzo da parte della collettività, sia della lo strumentalità rispetto allo svolgimento di essenziali funzioni pubbliche;
2. il patrimonio indisponibile, costituito da quei beni considerati meno importanti rispetto ai primi, ma comunque tali, soprattutto per la loro destinazione all’esercizio di una funzione o di un servizio pubblico, da richiedere un regime derogatorio rispetto alla comune disciplina civilistica, seppure, per così dire, meno speciali rispetto al regime applicabile ai beni pubblici più importanti. 

Nella distinzione tra le due categorie di beni, il legislatore del codice civile non è stato molto chiaro. La disciplina codicistica mostra notevoli incoerenze sistematiche, sia interne a ciascuna categoria del demanio e del patrimonio indisponibile, sia derivanti dal raffronto tra le due tipologie di beni.

La distinzione sembra meramente nominalistica, cioè solo nella definizione, ma manca un criterio sostanziale che ne giustifichi la distinzione. Infatti, anche i beni del patrimonio indisponibile sono gravati, come i beni demaniali, da uno specifico vincolo di destinazione all’uso pubblico, cioè sono destinati ad essere usati dai cittadini, i quali rappresentano una collettività. 

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Quali sono i beni patrimoniali disponibili?

Oltre ai beni del patrimonio indisponibile, si individuano anche beni del patrimonio disponibile. A questi non si applica il regime dei beni demaniali, né quello dei beni patrimoniali indisponibili, ma quello ordinario del codice civile, di cui agli art. 828 ss c.c., quindi sui diritti reali.

Essi, proprio in quanto beni di diritto privato, sono non commerciabili, inalienabili, usucapibili e soggetti ad esecuzione forzata.

Si tratta, in altre parole, di beni che possono appartenere allo Stato o ad enti pubblici allo stesso modo in cui appartengono a soggetti privati, ossia di beni per i quali non ha senso parlare di vincolo di destinazione. 

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Quali sono i beni demaniali? 

Le tipologie di beni che appartengono alle categorie nelle quali i beni demaniali sono stati raggruppati sono eterogenee. Non è bene decifrabile una ragione alla base della scelta del legislatore di classificarli in un certo modo.

Per esempio, l’art. 826 co 2 c.c. qualifica come beni del patrimonio indisponibile le cose di interesse storico, archeologico, paleontologico e artistico, mentre l’art. 823 co 1 c.c. qualifica come beni demaniali le opere destinate alla difesa nazionale.

L’art. 826 co 2 prevede che le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari siano parte del patrimonio indisponibile.
Si tratta di beni molto simili tra loro e la distinzione operata dal codice non è facilmente giustificabile sul piano sostanziale. 

Anche sotto il profilo della disciplina applicabile, come vedremo, le differenze tra patrimonio indisponibile e demanio sono più apparenti che reali.

Si spiega, allora, perché oggi la dottrina prevalente abbia superato la distinzione codicistica tra demanio e patrimonio indisponibile cercando di inquadrare unitariamente le due tipologie nell’ambito dell’unica categoria, all’interno della quale, si sono individuati criteri distintivi di maggiore utilità pratica e in grado di tagliare trasversalmente entrambe le categorie.

Beni demaniali necessari e accidentali

Un’altra distinzioni in vigore è quella tra i beni demaniali necessari e accidentali:

• sono beni necessari quelli che, per la loro intrinseca qualità, appartengono necessariamente ed esclusivamente allo Stato, come i beni naturali e il demanio marittimo;
• sono beni demaniali accidentali quei beni che sono demaniali per il fatto di appartenere ad enti territoriali, come strade, autostrade e beni di valore storico.

Anche per i beni del patrimonio indisponibile si profila la distinzione tra patrimonio necessario e accidentale, riconducibile in gran parte all’art. 826 co 2 e 3 c.c.

Esistono, infatti, beni patrimoniali per natura, come miniere, acque minerali termali, cave e torbiere, e beni patrimoniali per destinazione, quali edifici destinati a sede di uffici pubblici, arredi, dotazioni del Presidente della Repubblica e così via. L’elencazione dell’art. 826 c.c. non è considerata tassativa. 

Inizio e cessazione della demanialità 

Tale distinzione è rilevante al fine di stabilire quando ha inizio la demanialità, cioè da quale momento in poi possono essere considerati beni demaniali e sottoposti al relativo regime. 

Per i beni naturali, l’inizio della demanialità coincide con la loro venuta ad esistenza. Di conseguenza, attribuisce un valore meramente dichiarativo agli atti con cui la PA individua e classifica tale tipologia di beni. A fronte di tali atti sono quindi diritti soggettivi che si possono far valere innanzi al giudice ordinario.

Per i beni del demanio artificiale, invece, non basta la venuta ad esistenza del bene, ma occorre un elemento ulteriore, la destinazione del bene ad uso pubblico. Ci si chiede come debba essere inteso il requisito della destinazione del bene all’uso pubblico.

Destinazione bene ad uso pubblico

Secondo un primo orientamento, basterebbe il fatto oggettivo che il bene sia destinato all’uso pubblico, a prescindere da qualsiasi atto di destinazione adottato dalla PA.

Per il secondo orientamento, oltre alla destinazione all’uso pubblico, serve anche un atto con cui la PA manifesti l’intenzione di destinare il bene all’uso pubblico. Tale atto di destinazione avrebbe, quindi, effetti costitutivi della demanialità. Questa seconda tesi sembra preferibile.

Il regime giuridico dei beni demaniali è, in sostanza, una limitazione alla circolazione dei beni, in contrasto con alcuni principi fondamentali, in particolare:

• il principio generale di incentivazione degli scambi;
•  l’inusucapibilità, che contrasta con il principio di certezza dei diritti sulle cose e con il principio di tutela delle situazione possessorie;
• l’impossibilità di procedere al pignoramento, che urta con il principio di responsabilità patrimoniale di cui all’art. 2740 c.c., secondo cui il debitore risponde dell’adempimento delle obbligazione con tutti i beni presenti e futuri. 

Quindi, il regime pubblicistico non si può far dipendere da una situazione di mero fatto, ma deve essere collegato ad un atto oggettivo esterno, come una dichiarazione.

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Beni demaniali: caratteristiche e vendita

Ai sensi dell’art. 823 c.c. le caratteristiche principali dei beni demaniali sono:

• l’incommerciabilità, da intendersi come sintesi della loro inalienabilità e della loro sottrazione alle espropriazione, ai pignoramenti, alle esecuzioni;
• l’impossibilità di usucapione;
• la facoltà per la PA di procedere, anche in via amministrativa, a tutela dei suoi diritti.

Diverso, almeno apparentemente, è il regime che l’art. 828 co 2 c.c. prevede per i beni del patrimonio indisponibile, i quali, secondo tradizione, sono invece commerciabili, divenendo però di volta in volta incommerciabili quando la loro circolazione, o costituzione sugli stessi di diritti in favore di terzi, potrebbe comportare la sottrazione alla destinazione pubblicistica che li vincola. 

In realtà, la dottrina e la giurisprudenza hanno evidenziato come la differenza tra i due regimi sia molto più attenuata rispetto a quanto potrebbe apparire ad una prima lettura.

In primo luogo, molte leggi di settore prevedono per alcuni beni del patrimonio indisponibilità assoluta, a prescindere da qualsiasi verifica concreta in ordine all’eventualità che, per effetto della vendita, essi possano essere realmente sottratti alla loro destinazione.

Inoltre, anche a prescindere dall’esistenza di una norma specifica, almeno in concreto, non è possibile individuare casi di vendita di beni indisponibili le cui condizioni siano tali da non mettere a rischio l’uso collettivo. Ugualmente, non si vede come un’azione esecutiva su un bene pubblico potrebbe concludersi senza compromettere tale destinazione.

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Beni demaniali: usucapione

Per quanto riguarda l’usucapione, i beni demaniali, come detto nel paragrafo precedente, non sono usucapibili. Quindi non è possibile acquisire il bene pubblico possedendolo e utilizzandolo in modo conforme all’uso suo proprio, secondo le norme proprie dell’usucapione.

Anche l’usucapione dei beni del patrimonio indisponibile deve essere esclusa se i beni sono destinati ad uso pubblico. Appurato che è impossibile usucapire un bene pubblico, destinato ad uso collettivo, è evidente che l’usucapione totale del bene non potrebbe che verificarsi in contrasto con la destinazione pubblicistica.

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Concessione beni demaniali

Negli ultimi anni, uno dei dibattiti che ha più animato non solo la giurisprudenza, ma anche le aule parlamentari, ha ad oggetto le c.d. concessioni demaniali. In particolare, il problema che si è posto è se queste concessioni debbano essere poste in essere tramite la procedura di gara ad evidenza pubblica.

Era sempre stato, infatti, applicato il c.d. sistema di proroga delle concessioni, soprattutto rispetto ai beni del demanio marittimo, cioè spiagge, aree fluviali o lacuali. Ciò significa che, in origine, erano attribuiti questi beni a soggetti che poi li utilizzavano per scopi di lucro, guadagnando anche somme rilevanti. Poi il legislatore interveniva al fine di prorogare la concessione, senza procedere a gara.

Il meccanismo in questione, in realtà, è stato applicato anche lo scorso anno per le concessioni 2023.  Esso era anche giustificato da una previsione del Codice della Navigazione, l’art. 37, che consentiva questo sistema della proroga.

Tale norma, però, è stata oggetto di diversi interventi giurisprudenziali, proprio perché si riteneva che compromettesse la leale concorrenza sul mercato, escludendo l’accesso a tali beni ad altri operatori economici.

Sul punto, è poi intervenuta anche la giurisprudenza, sia comunitaria che nazionale del Consiglio di Stato. Questa ha affermato un obbligo di procedere alla gara pubblica, che era desumibile, alternativamente:

• dall’art. 12 Direttiva Bolkenstein, che prevede l’obbligo di procedere a gara pubblica ogni qualvolta l’oggetto di concessione (o autorizzazione) sia un bene naturale connotato da scarsità, cioè non molto presente sul territorio;
• dal Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, il quale prevede pure che si debba procedere a gara, indipendentemente dal valore del contratto concluso, quando c’è interesse transfrontaliero certo, ovvero quando un bene o il contratto sono in grado di generare interesse da parte degli operatori economici di altri Stati dell’Unione. 

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Chi deve pagare per il demanio?

L’Agenzia del Demanio è un ente pubblico economico che si occupa della gestione, razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio demaniale. Ha come principale obiettivo quello di consentire un efficiente sfruttamento dei beni demaniali, anche da un punto di vista economico. 

Per tutti gli immobili di proprietà del Demanio, che non siano oggetto di concessione, le imposte devono essere versate all’Agenzia del Demanio dai Comuni di appartenenza.

Lo stabilisce la Corte di Cassazione con l’ordinanza 3275/2019, dove si afferma che:

 l’Agenzia del Demanio ha natura di Ente Pubblico economico del ministero dell’Economia, dotato di autonomia e gestionale, e in quanto tale non rientra tra i soggetti di cui all’ articolo 7, comma 1, lettera a) del DLgs 504/1992.

Quindi, anche se il bene è attribuito in concessione, il proprietario resta lo Stato che deve versare le imposte.

Se, invece, il bene del demanio è dato in concessione, la relativa imposta regionale di concessione deve essere pagata dal concessionario. L’ammontare dell’imposta è determinato nelle seguenti misure:

• 5-10% (varia in base alla Regione) del canone per i beni del demanio marittimo;
• 300% del canone per le concessioni di coltivazione di miniere di minerali solidi.

L’imposta deve poi essere versata al relativo Comune competente, alla scadenza della concessione. 

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Beni demaniali – domande frequenti

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