Il gratuito patrocinio a Spese dello Stato tra negazione del diritto e crisi sistemica

La data dell’11 dicembre 2025 segna uno spartiacque nella storia recente della procedura giudiziaria italiana. Con la sentenza emessa nel caso Diaco e Lenchi c. Italia, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Corte EDU) ha scardinato una delle prassi amministrative più consolidate e perniciose del sistema giustizia nazionale: il ritardo cronico, spesso pluriennale, nella liquidazione dei compensi spettanti agli avvocati e ai consulenti tecnici che prestano la loro opera in favore dei non abbienti tramite l’istituto del patrocinio a spese dello Stato.

La decisione non si limita a sanzionare un disservizio burocratico, ma eleva la tempestività del pagamento a condizione essenziale per la salvaguardia dei diritti umani fondamentali – in particolare il diritto di proprietà sancito dall’articolo 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione Europea e il diritto a un equo processo previsto dall’articolo 6.

In questa guida ho deciso di fornire un’analisi approfondita di questa pronuncia storica. Non mi limiterà a un esame tecnico-giuridico delle motivazioni della Corte di Strasburgo, ma collegherò l’indagine alle cause profonde del fenomeno, radicate in decenni di sottofinanziamento del comparto giustizia e in una gestione delle risorse spesso caotica.

L’obiettivo è delineare con precisione le conseguenze che questa condanna avrà sulla disponibilità del ceto forense a continuare a farsi carico della difesa dei più deboli e, di riflesso, sui rischi concreti che l’accesso alla giustizia divenga un privilegio censitario – negando nei fatti l’articolo 24 della Costituzione italiana. Di fatto, il ritardo nei pagamenti non è una mera questione contabile, ma un problema democratico che mina la credibilità stessa dello Stato di diritto.

L’Anatomia della Sentenza Diaco e Lenchi

La vicenda che ha portato alla condanna dell’Italia nasce dalla tenacia di due avvocati – Giuseppe Diaco e Domenico Lenchi – i quali, pur avendo ottenuto regolari decreti di liquidazione per l’attività svolta in procedimenti penali e civili, si sono visti negare l’effettivo pagamento per periodi di tempo irragionevoli.

Nello specifico, i ritardi contestati variavano da un minimo di un anno e un mese fino a picchi di oltre quattro anni per un procedimento civile, aggravati in quest’ultimo caso dallo smarrimento materiale del fascicolo da parte della cancelleria.

È fondamentale analizzare la linea difensiva tenuta dal Governo italiano durante il procedimento a Strasburgo, poiché essa rivela la mentalità amministrativa che ha generato il problema. L’Avvocatura dello Stato ha tentato di argomentare che il “ritardo” dovesse essere calcolato non dalla data di emissione del decreto di liquidazione da parte del giudice, bensì dal momento, spesso molto successivo, in cui l‘amministrazione autorizza l’emissione della fattura elettronica o da quello dell’emissione della stessa.

Questa tesi, se accolta, avrebbe legittimato una prassi in cui lo Stato può arbitrariamente congelare il debito semplicemente non autorizzando il creditore a richiedere il pagamento, trasformando un diritto soggettivo in una aspettativa condizionata dalla disponibilità di cassa.

La Corte EDU ha rigettato con fermezza questa interpretazione, stabilendo che il diritto di credito sorge, ed è tutelabile come “bene”, nel momento esatto in cui l’autorità giudiziaria emette il decreto di pagamento – ai sensi dell’art. 82 del d.P.R. 115/2002.

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La qualificazione giuridica del “bene”

Il cuore della sentenza risiede nell’inquadramento del credito da gratuito patrocinio sotto l’ombrello protettivo dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 della CEDU (Protezione della proprietà). La Corte ha ribadito un principio consolidato, ma spesso ignorato dalle amministrazioni nazionali: un credito esigibile, liquido e certo, riconosciuto da un provvedimento giudiziario interno, costituisce un “valore patrimoniale” (asset) che entra a far parte del patrimonio del professionista.

Di conseguenza, il ritardo nel pagamento da parte della Pubblica Amministrazione non è una semplice inadempienza contrattuale regolata dal diritto civile interno, ma un’interferenza nel diritto al pacifico godimento dei propri beni.

I giudici europei hanno applicato il test del “giusto equilibrio”, valutando se l’interferenza statale fosse giustificata da motivi di interesse generale e se fosse proporzionata. Sebbene la Corte riconosca che gli Stati possano necessitare di tempi tecnici per processare i pagamenti, nel caso italiano questo equilibrio è stato giudicato rotto.

Il sacrificio imposto agli avvocati è stato definito “speciale ed esorbitante”, poiché essi sono costretti non solo ad attendere anni per il compenso, ma spesso ad anticipare le spese vive e, paradossalmente, a versare imposte (IVA e contributi previdenziali) su somme non ancora percepite – in virtù del meccanismo di fatturazione elettronica che talvolta precede l’incasso effettivo o comunque vincola fiscalmente il professionista.

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La “Regola del 6+6”

L’aspetto più dirompente della sentenza Diaco è la sua portata prescrittiva per il futuro. La Corte non si è limitata a condannare il passato, ma ha dettato una metrica temporale precisa per definire la “ragionevolezza” amministrativa, creando un vincolo per il Ministero della Giustizia.

Il nuovo standard europeo per i pagamenti di giustizia in Italia si articola in due fasi distinte, ciascuna con un tetto massimo, cioè:

1. la fase di processazione – nn devono trascorrere più di sei mesi tra il deposito del decreto di liquidazione in cancelleria e il momento in cui l’avvocato è messo nelle condizioni giuridiche e amministrative di emettere la fattura (o richiesta di pagamento equivalente);
2. la fase di erogazione – non devono trascorrere più di sei mesi tra la ricezione della fattura/richiesta e l’effettivo accredito delle somme sul conto del professionista.

La somma algebrica di questi due segmenti fissa in un anno solare il limite massimo di tolleranza per il ritardo. Oltre tale soglia, il ritardo diviene irragionevole, esponendo lo Stato a nuove condanne e all’obbligo di corrispondere interessi moratori e risarcimenti per danni morali. Questa “Regola del 12 mesi” rappresenta una rivoluzione copernicana per un sistema abituato a tempi medi di 24-36 mesi, con punte di quattro anni in alcuni distretti di Corte d’Appello del Sud Italia.

Analisi comparativa delle tempistiche di pagamento degli avvocati con gratuito patrocinio

La tabella seguente illustra il divario tra la prassi rilevata dalla Corte nel caso Diaco e i nuovi standard imposti per il 2026.

Fonte: Elaborazione su dati sentenza CEDU 11/12/2025 e report UCPI

Le Cause Strutturali del Disservizio

La sentenza della Corte EDU ha il merito di aver recepito e valorizzato le osservazioni tecniche fornite dall‘Unione delle Camere Penali Italiane (UCPI), intervenuta nel giudizio. Grazie a questo contributo, la Corte ha potuto diagnosticare le patologie organizzative che rendono il ritardo non un incidente, ma una caratteristica strutturale del sistema italiano.

Una delle cause primarie individuate è la disfunzione cronica delle cancellerie preposte al servizio “Spese di Giustizia”. Questi uffici, spesso considerati marginali nell’organizzazione dei tribunali rispetto alle cancellerie del dibattimento o delle indagini preliminari, soffrono di una gravissima carenza di organico.

Il personale in servizio deve gestire una mole immensa di decreti cartacei e telematici, operando controlli manuali su ogni singola pratica per verificare la regolarità fiscale e previdenziale del beneficiario. Nel caso Diaco, la Corte ha stigmatizzato con particolare severità lo smarrimento fisico del fascicolo in un procedimento civile, che ha causato uno stallo di quattro anni. Questo episodio è emblematico di una digitalizzazione incompiuta: nonostante l’introduzione del Processo Civile Telematico e del sistema SIAMM per la gestione delle spese, ampie sacche di gestione cartacea persistono, creando “buchi neri” in cui le istanze di liquidazione scompaiono per mesi o anni.

Un problema non solo umano, ma anche finanziario

Al di là delle inefficienze burocratiche, la causa più profonda del ritardo è di natura finanziaria. La sentenza cita documenti ufficiali, tra cui una comunicazione del Tribunale di Milano del 2017, che invitava esplicitamente gli avvocati a non inviare le fatture relative ai decreti emessi nell’anno corrente, poiché i fondi stanziati dal Ministero (i cosiddetti “capitoli di spesa”) erano insufficienti persino a coprire i debiti degli anni precedenti. Questo fenomeno – noto come “incapienza di cassa”, trasforma il diritto dell’avvocato in una variabile dipendente.

Lo Stato, di fatto, finanzia il proprio funzionamento quotidiano posticipando il pagamento dei propri fornitori di servizi essenziali (gli avvocati), utilizzando il ritardo come una forma impropria di leva finanziaria a tasso zero. La Corte EDU ha sancito che tale pratica è incompatibile con la Convenzione: lo Stato non può invocare la mancanza di fondi o la necessità di rispettare i vincoli di bilancio interni per giustificare il mancato rispetto di un obbligo pecuniario derivante da una prestazione lavorativa già resa e validata da un giudice.

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Il ruolo della fatturazione elettronica

Un elemento tecnico cruciale emerso dall’analisi riguarda l’interazione tra le norme fiscali italiane e i tempi di pagamento. In Italia, la Pubblica Amministrazione spesso richiede l’emissione della fattura elettronica come condizione preliminare per avviare l’iter di pagamento finale. Tuttavia, una volta emessa la fattura, per il professionista scattano immediatamente gli obblighi di versamento dell’IVA e di inclusione del ricavo nel reddito imponibile, indipendentemente dall’effettivo incasso (principio di competenza vs. principio di cassa, mitigato solo parzialmente per i professionisti).

La prassi amministrativa di ritardare l’autorizzazione a fatturare (la prima fase della regola “6+6”) è stata utilizzata come “ammortizzatore” per evitare che i debiti divenissero formalmente scaduti ai fini della Direttiva Europea sui ritardi di pagamento. La sentenza Diaco scardina questo meccanismo, imponendo che anche il “tempo morto” precedente alla fattura venga computato nel calcolo del ritardo irragionevole.

Conseguenze sulla disponibilità degli avvocati: la “Fuga” dal Gratuito Patrocinio

La crisi dei pagamenti non è un fatto neutro, ma un potente disincentivo economico che sta rimodellando la demografia dell’avvocatura impegnata nella difesa dei non abbienti. Le reazioni delle istituzioni forensi alla sentenza, come quelle dell’OCF e dei vari Ordini territoriali, evidenziano un malessere diffuso che rischia di trasformarsi in una vera e propria “fuga” dalle liste del gratuito patrocinio.

Per comprendere l’impatto della sentenza, è necessario adottare la prospettiva economica dello studio legale. Assumere un incarico in regime di patrocinio a spese dello Stato comporta, oggi, una serie di svantaggi competitivi, quali:

1. onorari decurtati – per legge (art. 106 bis d.P.R. 115/2002), i compensi liquidati dallo Stato sono ridotti di un terzo rispetto ai parametri forensi standard applicati ai clienti privati;
2. costi di anticipazione – l’avvocato deve anticipare le spese di gestione della pratica (trasferte, cancelleria, software, personale di segreteria) senza alcuna copertura immediata;
3. rischio inflattivo – con un’inflazione che nel biennio 2023-2025 ha eroso il potere d’acquisto, essere pagati a distanza di tre o quattro anni per una prestazione tariffata su valori nominali fissi (e spesso fermi al 2014) comporta una perdita reale secca stimabile tra il 15% e il 20%;
4. oneri Amministrativi – la procedura di liquidazione richiede la produzione di istanze complesse, solleciti, accessi in cancelleria e, in caso di ritardo, ricorsi per ottemperanza, generando un “lavoro nel lavoro” non retribuito.

In questo scenario, la sentenza Diaco riconosce che il ritardo incide sulla “dignità della professione forense”. Molti avvocati strutturati, specializzati e con esperienza, valutando il rapporto costi-benefici, scelgono di cancellarsi dalle liste o di limitare drasticamente il numero di pratiche “a carico dello Stato”.

Questo fenomeno di “selezione avversa” lascia il campo libero prevalentemente a due categorie: giovani avvocati in fase di formazione – che necessitano di fare esperienza (ma che potrebbero mancare delle competenze per casi complessi) – e studi che puntano sulla massimizzazione dei volumi a discapito della qualità e dell’approfondimento della singola posizione.

Il deterioramento della qualità difensiva

Il rischio più insidioso è quello di un progressivo degrado della qualità della difesa tecnica fornita ai non abbienti. Se l’avvocato sa che il suo lavoro verrà retribuito (forse) tra anni e per un importo decurtato, potrebbe essere inconsciamente disincentivato dall’intraprendere strategie difensive complesse, costose e time-consuming (come investigazioni difensive, consulenze tecniche preventive, ricorsi alle giurisdizioni superiori).

La difesa rischia così di diventare burocratica e standardizzata, creando una giustizia a due velocità:

• una “di serie A” per chi può pagare avvocati di fiducia e periti privati;
• una “di serie B” per chi deve affidarsi al soccorso statale.

La Corte EDU ha avvertito che tale scenario viola l’articolo 6 della Convenzione, rendendo il diritto di difesa “teorico e illusorio” anziché “concreto ed effettivo”.

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Il nodo dei Consulenti Tecnici di Parta

Se la situazione degli avvocati è critica, quella dei Consulenti Tecnici di Parte (CTP) – medici legali, ingegneri, periti balistici, psicologi – è drammatica, e rappresenta un ostacolo ancora più insormontabile per l’accesso alla giustizia in materie tecniche.

Fino al 2019, vigeva nel nostro ordinamento il perverso meccanismo della “prenotazione a debito” (art. 131, comma 3, d.P.R. 115/2002). In pratica, se la parte soccombente in un processo era quella ammessa al gratuito patrocinio, lo Stato non pagava il consulente, ma si limitava ad “annotare” il debito per un eventuale recupero futuro – che nella stragrande maggioranza dei casi non avveniva mai essendo la parte nullatenente. Questo rendeva la prestazione del CTP sostanzialmente gratuita.

La Corte Costituzionale, con la storica sentenza n. 217 del 2019, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di questa norma, stabilendo che lo Stato deve anticipare direttamente i compensi ai consulenti, garantendo loro la certezza del pagamento indipendentemente dalla solvibilità delle parti.

L’effetto Diaco sui periti

Nonostante la pronuncia della Consulta, l’applicazione pratica dell’anticipazione statale incontra le stesse resistenze burocratiche descritte per gli avvocati: carenza di fondi, ritardi nelle liquidazioni e interpretazioni restrittive delle circolari ministeriali. La sentenza Diaco, pur originata da un ricorso di avvocati, estende logicamente i suoi effetti anche ai consulenti tecnici. Anche il loro credito, una volta liquidato dal giudice, è un “bene” tutelato dalla CEDU.

È prevedibile che nel 2026 assisteremo a un’ondata di ricorsi promossi non solo dagli ordini forensi, ma anche dagli ordini dei medici e degli psicologi (forti del precedente europeo), per esigere il rispetto dei tempi di pagamento anche per le perizie. Senza periti pagati tempestivamente, infatti, interi settori del contenzioso (responsabilità medica, infortunistica, diritto di famiglia) sono preclusi ai non abbienti.

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Quando il ritardo uccide la verità

Per comprendere appieno come i ritardi nei pagamenti del gratuito patrocinio si traducano in una negazione di giustizia, è necessario analizzare la complessità dei moderni processi per responsabilità sanitaria, alla luce della Legge Gelli-Bianco (L. 24/2017) e di recenti casi di cronaca.

La Legge Gelli-Bianco ha introdotto requisiti stringenti per chi vuole agire in giudizio contro strutture sanitarie o medici. Il danneggiato deve dimostrare non solo il danno, ma il nesso causale tra la condotta del sanitario e l’evento avverso, superando il vaglio delle linee guida e delle buone pratiche clinico-assistenziali. È inoltre obbligatorio tentare un Accertamento Tecnico Preventivo (ATP) ai fini conciliativi prima di avviare la causa vera e propria. Questa procedura si fonda interamente sulla perizia medico-legale. Senza un collegio peritale di parte (solitamente un medico legale e uno specialista della materia) che controbatta alle tesi dell’ospedale e dell’assicurazione, il ricorso è destinato al fallimento.

Costi anticipati per una causa di malasanità

La seguente tabella evidenzia i costi che un cittadino non abbiente dovrebbe affrontare se non trovasse professionisti disposti ad operare con il gratuito patrocinio.

Fonte: Stime basate su parametri forensi e prassi di mercato

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Prospettive future

La sentenza Diaco ha innescato una reazione a catena nel mondo politico e forense, che culminerà in un inizio 2026 ad alta tensione. L’Organismo Congressuale Forense (OCF) e l’Unione delle Camere Penali Italiane (UCPI) hanno immediatamente capitalizzato la vittoria a Strasburgo.

Sono state proclamate astensioni dalle udienze per i primi mesi del 2026 (gennaio, febbraio e maggio). Le piattaforme rivendicative non chiedono più solo generici “aumenti”, ma l’immediata attuazione della sentenza CEDU. Gli avvocati chiedono che il Ministero della Giustizia vari un piano straordinario di smaltimento dell’arretrato nei pagamenti, utilizzando procedure d’urgenza e automatizzate, per evitare che la regola del “6+6” rimanga lettera morta. L’ordine degli avvocati di Torino e quello di Bologna hanno emesso comunicati durissimi, invitando i propri iscritti a monitorare i tempi di pagamento per predisporre eventuali azioni collettive.

Sotto il profilo internazionale, l’Italia è ora “sorvegliata speciale”. L’articolo 46 della CEDU obbliga lo Stato condannato ad adottare “misure generali” per rimuovere le cause strutturali della violazione. Il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa vigilerà sull’esecuzione della sentenza. Se il Governo non dimostrerà entro il 2026 di aver riformato il sistema (per esempio, potenziando il portale SIAMM per i pagamenti automatici, aumentando gli organici delle cancellerie o stanziando fondi ad hoc nella legge di bilancio), l’Italia rischia una procedura di infrazione e una serie infinita di ricorsi “seriali” simili alla Legge Pinto, che aggraverebbero ulteriormente il debito pubblico.

A conti fatti, dunque, la sentenza Diaco e Lenchi c. Italia non è un semplice incidente di percorso per l’amministrazione italiana, ma una sentenza “pilota” di fatto, che svela l’ipocrisia di un sistema che garantisce i diritti sulla carta costituzionale, ma li nega nella pratica amministrativa.

Il 2026 sarà l’anno della verità. O lo Stato italiano deciderà di investire nella dignità della difesa dei non abbienti, ottemperando ai diktat di Strasburgo, o si rassegnerà a vedere la propria giustizia declassata a servizio di serie B, con costi sociali e umani incalcolabili per le fasce più vulnerabili della popolazione.

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