Cos’è il ricorso, come funziona e quali sono le varie tipologie

• Il termine ricorso, nel diritto, viene utilizzato per indicare la richiesta presentata da un soggetto a una particolare autorità al fine di ottenere un provvedimento o un cambiamento rispetto a una specifica situazione.
• A seconda dei casi, per esempio per il ricorso in Cassazione o il ricorso amministrativo INPS, la procedura per fare un ricorso potrà essere leggermente diversa.
• Laddove si renda necessario, avverso al provvedimento amministrativo, è possibile anche agire con ricorso davanti al Tar o altro giudice amministrativo.

Sono diversi i contesti nei quali è possibile scrivere un ricorso, per esempio lo si può fare per contestare una multa o un errore dell’INPS.

A cambiare sono anche le autorità alle quali ci si può rivolgere nel caso di ricorso: lo si può difatti presentare al TAR, al giudice di pace, al prefetto, e così via. 

In questa guida esplicativa saranno presentate le diverse tipologie di ricorso esistenti nell’ordinamento giuridico italiano, tra le quali rientrano, tra le altre, il ricorso amministrativo, in Cassazione, incidentale.

Ricorso amministrativo

Il ricorso amministrativo consiste in una richiesta di annullamento, revoca o riforma di un atto amministrativo. Può essere di tipo:

1. gerarchico proprio;
2. gerarchico improprio;
3. in opposizione;
4. straordinario al Presidente della Repubblica. 

Il ricorso gerarchico proprio consiste nell’impugnare un atto non definitivo rivolgendosi all’organo gerarchicamente superiore, al fine di tutelare sia diritti soggettivi, sia interessi legittimi, e far valere vizi di legittimità e di merito. 

Il ricorso gerarchico improprio, invece, ha carattere eccezionale e può essere proposto da:

• gli organi individuali contro le deliberazioni di organi collegiali e viceversa;
• gli organi collegiali contro le deliberazioni di altri organi collegiali;
• gli organi statali contro i provvedimenti di altro ente pubblico;
• gli organi statali contro provvedimenti di organi di vertice.

Il ricorso in opposizione è un ricorso amministrativo di carattere eccezionale, che può essere utilizzato entro 30 giorni dall’emanazione dell’atto impugnato in casi particolari: viene rivolto contro l’autorità che ha emanato l’atto e non contro quella gerarchicamente superiore. 

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Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

Per quanto riguarda il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, che è ammesso soltanto per motivi di legittimità, il soggetto che impugna un atto amministrativo definitivo si rivolge direttamente al Presidente della Repubblica. 

Trattandosi di un rimedio straordinario, risulta alternativo a quello amministrativo, ragion per cui non è ammissibile nel caso in cui l’atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale al TAR, e viceversa. 

Questa tipologia di ricorso è valida solo per gli atti definitivi e deve avvenire nel termine di 120 giorni dal momento in cui si viene a conoscenza del provvedimento amministrativo: i controinteressati che ne riceveranno notifica, potranno proporre un atto di opposizione entro 60 giorni di tempo. 

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Ricorso nel processo civile

Nella fattispecie del processo civile, il ricorso è una forma alternativa alla citazione, nella quale la parte ha un contatto con il giudice prima di averne uno con la controparte. 

Il ricorso è un atto introduttivo:

• del giudizio in Cassazione;
• del processo del lavoro;
• del procedimento per ingiunzione;
• di ogni forma di procedimento di volontaria giurisdizione. 

Oltre a quanto precisato fin qui, in pratica tutte le istanze che le parti debbano rivolgere al giudice nel processo esecutivo assumono la forma del ricorso. 

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Ricorso in Cassazione

Si tratta di un mezzo di impugnazione nel quale non si verifica una nuova valutazione del merito della causa, ma viene valutata, piuttosto, la correttezza della decisione in rapporto all’applicazione delle norme di diritto processuale e sostanziale. 

Di conseguenza, il ricorso per Cassazione:

• non ha effetto né sospensivo né devolutivo;
• dà luogo a un nuovo processo;
• è un mezzo di impugnazione rescindente, in quanto si basa sulla denuncia dei vizi specifici di una sentenza e porta al suo annullamento solo se i vizi sussitono;
• è ammesso solo contro gli errori di diritto. 

In merito all’ultimo punto in elenco, ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., il ricorso per cassazione può essere presentato:

• per motivi attinenti alla giurisdizione;
• per violazione delle norme sulla competenza;
• per violazione o falsa applicazione di norme di diritto e dei contratti e accordi collettivi nazionali di lavoro;
• per nullità della sentenza o del procedimento;
• per omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio.

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Quando la Cassazione giudica

I casi nei quali si può procedere con il ricorso per Cassazione, che deve essere proposto entro il termine di 60 giorni dalla notificazione della sentenza o di 6 mesi dalla pubblicazione della sentenza in caso di mancata notificazione, sono:

• il ricorso contro le decisioni dei giudici speciali, per motivi attinenti alla giurisdizione;
• i conflitti di giurisdizione;
• il ricorso per regolamento di giurisdizione;
• i ricorso per regolamento di competenza.

Il ricorso per Cassazione è invece inammissibile in due casi:

1. quando il provvedimento impugnato ha deciso le questioni di diritto in modo conforme alla giurisprudenza della Corte e l’esame dei motivi non offre elementi per confermare o modificare l’orientamento della stessa;
2. quando è manifestamente infondata la censura relativa alla violazione dei principi regolatori del giusto processo.

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Esito del ricorso per Cassazione

Le sentenze emanante dalla Corte di Cassazione in seguito a un ricorso possono essere:

1. di rettificazione: si verificano quando la Corte si limita a correggere la motivazione alla base del ricorso in quanto la sentenza è stata erroneamente impugnata;
2. di rigetto: in questo caso, poiché i motivi alla base del ricorso sono infondati, il ricorso viene rigettato e il ricorrente dovrà sostenerne le spese;
3. di accoglimento: si verifica nel caso in cui il ricorso venga accolto. La conseguenza è una nuova sentenza con la quale viene annullata quella emessa prima del ricorso.

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Ricorso processo amministrativo

Il ricorso in sede amministrativa si propone avverso il provvedimento invalido. L’invalidità dell’atto amministrativo è la difformità dell’atto alle previsioni di legge, che comporta come principale conseguenza l’inefficacia definitiva del provvedimento.

Nel caso della nullità, l’inefficacia è automatica, mentre per l’annullabilità, l’inefficacia è consequenziale alla pronuncia del giudice amministrativo.

Ciò implica che l’atto nullo si considera tamquam non esset, cioè come se non esistesse, mentre il provvedimento annullabile produce effetti fin quando, su istanza di parte, non viene dichiarata l’illegittimità.

Nell’ordinamento amministrativo, il rapporto tra nullità e annullabilità è invertito rispetto a quanto previsto nell’ambito dell’ordinamento civilistico, che conosce la categoria della nullità virtuale, ossia la nullità per contrarietà ad ogni norma imperativa, e l’annullabilità invece è prevista in ipotesi tassative.

Provvedimento annullabile

Se si tratta di un provvedimento amministrativo, questo è annullabile quando affetto da violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere. L’annullabilità si fa valere con un’azione costitutiva entro 60 gg, o in casi eccezionali in 30 gg, come in materia di appalti.

La sentenza di annullabilità produce effetti costitutivi, cioè il provvedimento perde efficacia. Normalmente, la sentenza produce effetti retroattivi, cioè il provvedimento si intende inefficace ex tunc. Tuttavia, è pacifica in giurisprudenza l’opinione che il giudice possa modulare gli effetti della sentenza dichiarativa di annullamento, quindi, disporre anche che l’annullamento produca effetti ex nunc, cioè da quando è pronunciata la sentenza.

Il provvedimento è annullabile per:

• violazione di legge;
• eccesso di potere, che è il vizio dello sviamento della funzione, quando la PA, con il provvedimento, persegue un interesse diverso rispetto a quello per cui il potere pubblico è stato attribuito dalla legge;
• incompetenza.

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Provvedimento nullo

Una delle novità introdotte dalla riforma del 2005 della L. 241 è la codificazione dell’istituto della nullità del provvedimento amministrativo.

Le ipotesi di nullità sono tassative espressamente previste all’art. 21 septies:

1. mancanza elemento essenziale;
2. difetto assoluto di attribuzione;
3. provvedimento adottato in violazione o elusione del giudicato;
4. in ogni altro caso in cui sia prevista una nullità testuale.

Quindi, le cause di nullità sono a numero chiuso. La nullità può essere fatta valere con azione, entro 180 giorni. Tuttavia, anche oltre suddetto termine, può essere fatta valere mediante eccezione o essere rilevata d’ufficio.

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Ricorso incidentale

Il ricorso incidentale è uno strumento con cui si veicola un’eccezione di inammissibilità. Il destinatario del provvedimento favorevole impugnato può esercitare ricorso incidentale, al fine di conservare il provvedimento.

Dunque, egli fa valere uno dei profili di illegittimità che, in precedenza, non aveva interesse a far valere, in quanto il provvedimento era favorevole.

Quindi, l’interesse sorge in conseguenza del ricorso principale: infatti, si ritiene che tra ricorso principale e incidentale vi sia un rapporto di accessorietà. Ciò implica pure che le eventuali vicende che incidono sul ricorso principale, come inammissibilità e improcedibilità, si ripercuotono anche sul ricorso incidentale, che altrettanto diviene inammissibile o improcedibile. Ciò ha determinato la prassi per cui il ricorso principale è deciso in via prioritaria.

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Strumenti di tutela del terzo nel processo amministrativo

Eventualmente, se il provvedimento amministrativo lede anche altri soggetti o, a contrario, favorisce taluno, l’ordinamento prevede anche per questi possono avere tutela tramite:

• onere di notifica: regola per cui il ricorso deve essere notificato ad almeno un controinteressato, a pena di inammissibilità del giudizio. Per quanto riguarda gli altri controinteressati, è ammessa l’integrazione del contraddittorio;
• l’intervento;
• l’opposizione del terzo.

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Intervento del terzo

L’intervento nel procedimento amministrativo è, tendenzialmente, adesivo:

• ad adiuvandum, cioè a sostengo della domanda del ricorrente;
• ad opponendum, a sostengo della difesa della controparte.

Si definisce meramente adesivo in quanto il soggetto non può presentare domande in giudizio o integrare la domanda già posta con motivi.

Chi interviene:

• deve avere un interesse giuridicamente rilevante;
• non tale da giustificare l’azione.

Anche l’accertamento delle legittimazione, di riflesso, si connota per essere meno penetrante. Per esempio, richiede tale intervento colui che ha concluso un preliminare con il proprietario del fondo espropriato.

Può intervenire anche il controinteressato, il quale aveva diritto di impugnare: in questo caso è necessario garantire che egli non presenti nuove censure in giudizio, perché altrimenti si eludono i termini per impugnare.

Eventualmente, sussiste l’ipotesi di intervento non meramente adesivo quando non siano ancora decorsi i termini per impugnare il provvedimento amministrativo. In tale evenienza, sarà possibile introdurre nuove domande e motivi a sostegno della domanda presentata.

Opposizione del terzo

L’opposizione del terzo è uno strumento di tutela riconosciuto al terzo rispetto ad una sentenza resa tra altre parti, inter alios. L’opposizione ordinaria è stata introdotta dalla Corte Costituzionale nel procedimento amministrativo.

Ad oggi, l’art. 108 del codice del processo amministrativo prevede:

• al comma 1 l’opposizione ordinaria, che può essere proposta da un terzo rispetto alle sentenze del Tar o del Consiglio di Stato, anche se la sentenza è resa rispetto ad altre parti;
• al comma 2, l’opposizione revocatoria, posta in essere dal creditore in caso di collusione o dolo ai suoi danni: se è stato avviato un giudizio per ledere i creditori.

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Fasi dell’opposizione

Le fasi dell’opposizione sono due:

1. fase rescindente: in cui si verifica la legittimazione dell’opponente;
2. fase rescissoria: fase in cui si procede nuovamente al giudizio di merito a contraddittorio integrato.

La principale questione sorta è relativa alla possibilità di rinviare in primo grado la fase rescissoria, oppure procedere in appello. Sul punto, si afferma che le cause di rinvio in primo grado sono tassative e si può rinviare in primo grado quando c’è violazione del contraddittorio, quindi:

• se l’opponente è controinteressato formale, dunque, era un soggetto a cui doveva essere notificato il ricorso: vi è una questione riguardante la violazione del contraddittorio, allora si rinvia in primo grado;
• se l’opponente non è controinteressato formale, in tal caso, non vi è una questione inerente il contraddittorio, dunque, non si rinvia in primo grado.

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Ricorso – Domande frequenti

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