Pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio: che differenza c’è

• Il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio sono definiti dagli artt. 358 e 357 c.p.
• La nozione di pubblico ufficiale è cangiante, cioè dipende dall’esercizio della pubblica funzione, legislativa, giudiziaria o amministrativa.
• Se il soggetto, pur non avvinto da legami di lavoro con la pubblica amministrazione, esercita una funzione pubblica, solo relativamente ad essa, è pubblico ufficiale.

La definizione di pubblico ufficiale, o di incaricato di pubblico servizio, è utile in ogni contesto del diritto penale. Il legislatore prevede infatti una definizione valevole ogniqualvolta viene richiamata la predetta figura. Capire quando un soggetto è un pubblico ufficiale può risultare determinate sotto molteplici punti di vista.

In questa guida, ti spiegheremo quando un soggetto si qualifica come pubblico ufficiale. Inoltre, ti indicheremo anche la differenza con la figura dell’incaricato di pubblico servizio.

Ci soffermeremo poi su una serie di casi affrontati dalla giurisprudenza, in via esemplificativa e per chiarire come riconoscere un pubblico ufficiale. Infine, esamineremo alcune condotte poste in essere dal pubblico ufficiale o contro il pubblico ufficiale che costituiscono reato. 

Pubblico ufficiale: chi è?

La definizione di Pubblico Ufficiale e incaricato di pubblico servizio, queste sono contenute rispettivamente negli art. 357 e 358 cp. Questa è una nozione importante perché assume rilevanza ad ogni effetto previsto dalla legge penale.

In particolare, agli effetti della legge penale, sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa. Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi, e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi

Ora, partendo dalla nozione di Pubblico ufficiale, è ormai idea condivisa quella secondo cui l’art. 357 abbia accolto una nozione oggettiva e funzionalità che prescindono dall’aspetto soggettivo, dall’esistenza di un rapporto di impiego e di servizio. 

Ciò che conta è il dato oggettivo, rappresentato dall’esercizio della funzione: può essere Pubblico ufficiale chiunque si trovi in quel contesto, anche in maniera occasionale. Un soggetto può essere qualificato come tale a certi fini e non ad altri, giacché rispetto ad una certa attività gli è affidata una pubblica funzione, ma per il resto è soggetto privato, che quando svolge altre funzioni non ha queste caratteristiche.

Viceversa, ci sono soggetti che sono normalmente Pubblici ufficiali, perché sono incaricati di svolgere poteri tipici della pubblica funzione, quando non esercitano predetta funzione non sono qualificabili come pubblici ufficiali.

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Quali sono i poteri tipici della pubblica funzione?

Detto ciò, possiamo ora stabilire quali siano i poteri tipici della pubblica funzione. Il legislatore cerca di definire la pubblica funzione e lo fa individuando le tre principali funzioni pubbliche: legislativa, giurisdizionale e amministrativa.

Rispetto alla funzione legislativa e giurisdizionale, ha ritenuto non vi fosse l’esigenza di specificazione. Anche se, talvolta, sono sorti problemi sul perimetro della funzione legislativa, quando per esempio il consigliere regionale compia atti che non sono direttamente inerenti al procedimento di formazione delle leggi, ma sono atti collaterali relativi all’attività consiliare o parlamentare.

Normalmente, si accoglie una nozione ampia di funzione legislativa, tale da includere non solo gli atti del procedimento di approvazione della legge, ma anche le attività collaterali, riguardanti l’attività parlamentare o consiliare. 

La funzione che il legislatore ha voluto definire con maggiore dettaglio è la pubblica funzione amministrativa, utilizzando un criterio normativo di disciplina. In pratica, fa riferimento al tipo di norme che disciplinano questa funzione, e a un criterio contenutistico funzionale, che si riferisce ai poteri che caratterizzano la pubblica funzione amministrativa.

Ci dice che la pubblica funzione amministrativa è disciplinata da norme di diritto pubblico e atti autoritativi e caratterizzata dalla formazione e dalle manifestazioni della volontà della pubblica amministrazione, o dal sul suo svolgersi mediante poteri autoritativi, deliberativi e certificativi.

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Pubblica funzione amministrativa del Pubblico ufficiale

Il pubblico ufficiale è anche colui che esercita la pubblica funzione amministrativa, che, come anticipato, è disciplinata da norme di diritto pubblico e atti autoritativi. Qui c’è l’utilizzo della congiunzione che ha creato qualche perplessità in dottrina. Secondo alcuni è un requisito pleonastico, in quanto gli atti autoritativi sono normalmente disciplinati da norme di diritto pubblico.

Altro orientamento, invece, osserva che si intende far riferimento all’attività di vigilanza svolta dalle autorità indipendenti, talvolta disciplinata da norme privatistiche. Questo è il criterio normativo, cioè per stabilire se si tratta di pubblica funzione è necessario guardare al tipo di fonte che disciplina l’attività. 

Altro criterio è poi quello dei poteri. La pubblica funzione, da altro lato, si caratterizza per l’attribuzione di poteri autoritativi, deliberativi e certificativi. Anche qui c’è una ridondanza: il potere autoritativo, in genere, implica potere deliberativo, la funzione autoritaria comprende anche quella certificativa.

C’è chi ha evidenziato che il legislatore ha voluto evocare separatamente la funzione deliberativa per far riferimento a situazioni in cui il soggetto delibera all’interno della Pubblica amministrazione, ma non compie atti aventi rilevanza esterna.

La funzione certificativa è evocata sulla base del presupposto che noi possiamo accogliere una nozione di funzione autoritaritativa ristretta, intesa come adozione di atti con effetti costitutivi. La funzione di certificazione crea certezze legale, e normalmente questi atti certificativi non hanno efficacia costitutiva.

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Incaricato di pubblico ufficio: cosa cambia

Le norme spesso riguardano indistintamente pubblici ufficiali e incaricati di pubblico servizio, quindi potrebbe non rilevare che quel soggetto sia l’uno o l’altro. In altri casi, invece, non è così, perché certi fatti possono essere commessi solo da pubblico ufficiale. 

In tal senso, assume dunque rilevanza il confine tra il pubblico ufficiale e quella attività che, pur svolta in contesti amministrativi, non presenta le caratteristiche neanche del pubblico servizio.

Quando il legislatore definisce il pubblico servizio lo distingue dalla pubblica funzione, dicendo che il pubblico servizio è disciplinato nello stesso modo della pubblica funzione, ma l’incaricato non ha i poteri certificativi, autoritativi e deliberativi. C’è un criterio negativo che consente di delimitare la categoria.

Poi c’è un criterio per cui il pubblico servizio non è attività che si caratterizza per lo svolgimento di attività materiali o menzioni d’ordine, come quelle svolte da portiere, usciere o autista, ovvero compiti che non implicano lo svolgimento di attività concettuale. Dunque, è necessario che sia posta in essere un’attività che vada oltre mere menzioni d’ordine. In tal caso, non è neanche incaricato di pubblico servizio.

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Esempi di Pubblico ufficiale

Nel tempo, la giurisprudenza ha dovuto affrontare varie questioni circa la definizione di pubblico ufficiale. Come abbiamo evidenziato, questo è un soggetto che svolge la pubblica funzione, indipendentemente da rapporti di pubblico impiego. 

I casi tipici di soggetti che costituiscono pubblico ufficiale sono il sindaco, i magistrati, i medici, i poliziotti, ecc. Infatti, questi sono proprio soggetti che esercitano potere amministrativo o giudiziario. Tuttavia, anche questi soggetti perdono la qualifica di pubblico ufficiale quando non svolgono le proprie attività, quindi non esercitano un potere pubblicistico. 

Per esempio, è stato previsto che il difensore, a certi fini, quando verbalizza dichiarazioni raccolte nel corso di indagini difensive, svolga una funzione pubblica, perché quell’atto contribuisce all’accertamento della verità processuale. Quando decide di farlo transitare nell’ambito degli atti processuali diventa pubblico ufficiale, ma ad altri fini non lo è.

​​Si è posta, poi, la questione su quale fosse la natura giuridica del cartellino marcatempo, ai fini della configurabilità del reato di falso in atto pubblico. Il reato in questione, infatti, richiede la presenza di pubblico ufficiale che deve redigere l’atto pubblico. Ci si è chiesti quale fosse la natura giuridica del cartellino marcatempo con cui il pubblico ufficiale attesta la presenza in ufficio.

Dopo la privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, l’atto in questione attiene a un rapporto privatizzato e regolato da norme di diritto privato. L’attività di auto attestazione della presenza in ufficio non inerisce una pubblica funzione e, a quei fini, egli non è pubblico ufficiale.

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L’assistente amministrativo e gli insegnanti sono pubblici ufficiali?

Altra questione esaminata dalla giurisprudenza di Cassazione è se gli insegnanti e il personale amministrativo siano pubblici ufficiali.

Rispetto agli insegnanti, la Cassazione ha detto che la funzione dell’insegnante non è circoscritta alla tenuta delle lezioni. Essa si estende a una serie di attività, quali quelle preparatorie, contestuali e successive. Tra queste vi sono anche gli incontri con i genitori degli allievi per informarli sull’andamento scolastico.

Sempre rimanendo nell’ambito scolastico, ci soffermeremo anche sull’assistente amministrativo, comunemente conosciuto come personale ATA. La Cassazione ha sostenuto che il soggetto in questione sia un incaricato di pubblico servizio, quando non svolge attività meramente materiali, ma attività:

• di vigilanza e sorveglianza degli alunni;
• di custodia dei locali;
• non meramente manuali, ma che implicano conoscenze e applicazione della normativa scolastica;
• collaborativa complementare e integrativa delle funzioni pubbliche proprie dei capi di istituto.

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Oltraggio a pubblico ufficiale

Cosa succede se si offende o minaccia o perfino si picchia un pubblico ufficiale? La condotta può integrare reato, ma quale? In primo luogo, uno dei reati che viene sicuramente in evidenza è l’oltraggio a pubblico ufficiale, disciplinato all’art. 341 bis c.p.

La norma prevede che chiunque, in luogo pubblico o aperto al pubblico e in presenza di più persone, offende l’onore e il prestigio di un pubblico ufficiale mentre compie un atto d’ufficio ed a causa o nell’esercizio delle sue funzioni è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. 

Il soggetto attivo del reato di oltraggio a pubblico ufficiale può essere chiunque, quindi:

• un privato cittadino;
• un altro pubblico ufficiale, di grado inferiore, pari o superiore. 

Si tratta di un reato a forma libera, dunque, il soggetto passivo può essere non solo il pubblico ufficiale, ma anche la pubblica amministrazione per la quale opera. La condotta può essere anche di molestia o di minaccia di varia natura, in quanto non è disciplinata la condotta in modo specifico. 

È un reato che, in primo luogo, è volto a tutelare il prestigio della pubblica amministrazione. Inoltre, esso ha come ulteriore soggetto tutelato anche la persona del pubblico ufficiale stesso. Infatti, per un breve periodo, il legislatore aveva depenalizzato la condotta, tuttavia, la giurisprudenza prevedeva l’applicazione della fattispecie di ingiuria.

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Resistenza a pubblico ufficiale

La condotta di resistenza a pubblico ufficiale, disciplinata all’art. 337 c.p., differisce da quella che integra l’oltraggio a pubblico ufficiale. Infatti, in questo caso, la condotta del soggetto attivo è di violenza e di minaccia, ma soprattutto essa è finalizzata ad ostacolare un atto del pubblico ufficio. 

Dunque, vi è una componente aggiuntiva rispetto a quella dell’oltraggio. La condotta di schiaffeggiamento, a seconda che ricorra o meno il predetto presupposto, può integrare l’uno o l’altro reato. Talvolta, la condotta violenta ha una carica offensiva tale da integrare altri delitti, come quello di lesioni. 

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Quando un pubblico ufficiale può chiedere i documenti?

Laddove il pubblico ufficiale sia un membro delle Forze dell’ordine, potrebbe chiedere l’esibizione di documenti. Questa è l’ipotesi più comune, ma anche in altre circostanze un pubblico ufficiale, nell’esercizio della propria funzione, potrebbe chiederti questo adempimento.

Dunque, il cittadino non può rifiutarsi di mostrare i documenti se gli vengono richiesti: se si rifiuta può essere punito con l’arresto fino a un mese e un’ammenda fino a 206 euro. Laddove, invece, menta fornendo altre generalità, può incorrere in una sanzione ancora più grave.

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Come denunciare un pubblico ufficiale?

La condotta dello stesso pubblico ufficiale potrebbe poi essere causa di illecito penale, soggetta a sanzione.

Le ipotesi più comuni sono:

• abuso d’ufficio: quando il soggetto pone in essere un fatto che viola una prescrizione di legge sulla condotta, se non residua discrezionalità, oppure nel caso in cui il soggetto del pubblico ufficiale versi in conflitto di interesse, e non si astenga pur dovendo astenersi;
• omissione di atti d’ufficio: quando il pubblico ufficiale è tenuto ad una specifica condotta del proprio ufficio, ma la ometta;
• peculato: quando il pubblico ufficiale si approfitta della disponibilità di denaro o altri beni e se ne appropria. 

In queste ipotesi, è possibile sporgere denuncia anche avverso al pubblico ufficiale, oltre ai casi di reati compiuti al di fuori della funzione pubblica. 

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Pubblico ufficiale – Domande frequenti

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